¿«Carencia manifiesta de interés casacional objetivo» o garantía penal en recursos de casación preparados frente a sanciones impuestas por organismos reguladores?

16 jul

Escrito por ITER Law

El siguiente artículo ha sido publicado en el Anuario Iberoamericano de Buen Gobierno y Calidad Democrática, 11 de mayo de 2026, número 3. Puedes acceder a través del siguiente enlace.

«Existunt etiam saepe iniuriae calumnia quadam et nimis callida sed malitiosa iuris interpretatione. Ex quo illud ‘summum ius summa iniuria’ factum est iam tritum sermone proverbium» (Cicerón, De officiis, I, 10, 33).

I. Planteamiento

Mucho se ha escrito en la última década sobre la reforma que la disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial («LO 7/2015»), operó sobre el recurso de casación contencioso-administrativo. Ríos de tinta han corrido también en relación con el impacto que la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos («TEDH») de 30 de junio de 2022, recaída en el asunto Saquetti Iglesias vs. España (por ampliamente utilizado, en adelante, «Sentencia Saquetti»), tiene sobre las limitaciones de ese recurso para satisfacer el derecho al reexamen en el orden contencioso-administrativo. No es mi intención repetir en estas páginas lo que voces más autorizadas que las mías ya han proclamado en ambos efectos.

Mi propósito es mucho más humilde y, a la vez, más concreto: pretendo analizar cómo debe, en mi opinión, funcionar uno de los elementos que configuran ese (ya no tan) nuevo recurso de casación contencioso-administrativo (la presunción de interés casacional objetivo contenida en el art. 88.3-d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa —«LJCA»—, relativa a su apreciación «cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional» salvo cuando el asunto carezca «manifiestamente» de tal interés) tras el dictado de la Sentencia Saquetti, y cómo, a mi juicio, basta con que el recurrente argumente de manera extrínsecamente suficiente la naturaleza penal de la infracción para que esta Sentencia convierta dicha presunción en una del tipo iuris et de iure.

Lógicamente, para entender adecuadamente la interdependencia que entiendo existe entre ambos elementos de análisis (la referida presunción y la Sentencia Saquetti), resulta imprescindible examinar cada uno de ellos por separado. Pero este examen, como se dice, no tiene ninguna pretensión de completitud ni de superación de lo ya escrito; es, simplemente, un análisis descriptivo que permite contextualizar adecuadamente la que es la tesis central del trabajo: cómo, tras el dictado de la Sentencia Saquetti, la presunción del art. 88.3-d) de la LJCA debe aplicar iuris et de iure si, en la fase de admisión, el recurrente argumenta suficientemente que la sanción recurrida tiene naturaleza penal, de acuerdo con los criterios acuñados para ello por el TEDH.

II. El recurso de casación contencioso-administrativo tras la reforma operada por la LO 7/2015

1. La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo operada por la disposición final tercera de la LO 7/2015 ha supuesto un radical cambio de paradigma

Hasta ese momento, la LJCA contenía tres modalidades de recurso de casación (común, para la unificación de doctrina y en interés de ley). Tras la reforma, esas tres modalidades se unifican en un «único modelo» [1], que suprime las barreras objetivas de acceso a la casación existentes en el recurso común anterior (esencialmente, la cuantía) [2] pero añade, si se quiere expresar así, «barreras subjetivas» para la admisión del recurso a enjuiciamiento por el Tribunal Supremo, transformando propiamente su naturaleza apelativa, transformándose «de demanda en Derecho en simple petición de conocimiento de un asunto» [3].

Esas «barreras subjetivas» —mejor dicho, «discrecionales» [4]—, erigidas para controlar la admisión a enjuiciamiento del recurso de casación, se identifican, en lo sustancial, con la apreciación, por la Sección de Admisión, de la existencia de «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia» en la controversia jurídica suscitada y traída a conocimiento del Tribunal Supremo, tal y como ordena el art. 88.1 de la reformada LJCA [5].

2. La concurrencia de ese interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se erige, pues, como la «clave de bóveda» del nuevo sistema casacional [6]

Como explica Ángela García Sánchez, «la LJCA no contiene una definición de lo que deba entenderse por interés casacional, pero sí contiene una aproximación a la misma» en los «dos listados de materias en las que cabe apreciar el citado interés» [7], esto es, en la relación de supuestos y presunciones contenidos en los apartados 2 y 3 del art. 88 de la LJCA. Según se ha explicado en múltiples ocasiones, estas normas contienen sendos listados, el primero referidos a supuestos en los que «cabe» apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, y el segundo relativo a autodenominadas «presunciones» de ese interés que, no obstante, no determinan la admisión automática del recurso en prácticamente ningún caso [8].

Sea como fuere, sobre la base de ambas relaciones, García Sánchez concluye que el interés casacional debe reunir, al menos, tres notas [9]:

Debe tratarse de un «interés del recurso y no de la instancia», lo que implica que la relevancia se sitúa en las cuestiones que el recurso plantee al Tribunal Supremo, y no en las suscitadas durante la controversia sostenida en la instancia.
El interés «debe ser objetivo, frente al subjetivo del recurrente que queda, como veremos, en un segundo plano».
«Es preciso que no exista jurisprudencia sobre la materia o que la misma requiera de cierta matización o concreción».

Por tanto, la piedra angular del nuevo sistema pasa por acreditar que la cuestión sobre la que debe pronunciarse el Tribunal Supremo, más allá de resultar útil para la resolución de la litis concreta en que se ha suscitado, presenta una relevancia mucho mayor, de alcance social, que hace necesario y conveniente una resolución de la misma amplitud [10].

Como ha puesto de relieve buena parte de nuestra doctrina, la incorporación del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia al sistema casacional español supone cambio en la naturaleza de este recurso, que pasa de ser un instrumento al servicio de los intereses particulares contrapuestos en un litigio (ius litigatoris) a ser una herramienta que sirve al interés general (ius constitutionis) [11], acogiendo el modelo norteamericano del writ of certiorari como columna vertebral del recurso [12].

3. En definitiva, por lo que a este trabajo interesa, el recurso de casación contencioso-administrativo constituye, en su configuración vigente, un derecho limitado de acceso al reexamen por el Tribunal Supremo de aquellas cuestiones jurídicas que, habiendo sido determinantes para la resolución de un pleito concreto, presentan una trascendencia superior a la de la controversia entablada entre los contendientes del proceso del que proceden y cuya resolución resulta relevante para el conjunto del interés general.

III. La presunción de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia contenida en el art. 88.3-d) de la LJCA

1. El art. 88.3-d) de la LJCA establece que:

«Se presumirá que existe interés casacional objetivo (...) cuando [la Sentencia recurrida] resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional».

No obstante, el término empleado al comienzo del precepto («se presumirá»), el párrafo final del art. 88.3 señala que, «en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia», reafirmando, en consecuencia, la facultad del Tribunal Supremo de apreciar la concurrencia o no de esta presunción.

Dos son, en esencia, los elementos que integran esta presunción de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

2. Por un lado, la aplicación de esta Sentencia requiere que la resolución recurrida en casación haya sido emitida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo para enjuiciar un acto o disposición emanado de un «organismo regulador o de supervisión o agencias estatales».

A falta de mayor definición legal, el art. 11.1 de la LJCA se refiere, al delimitar la competencia objetiva de dicha Sala, a algunos de esos «organismos reguladores o supervisores o agencias estatales», tales como «la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo» (letra e); hoy referido a la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias regulada en los arts. 44 y ss. de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo —la «Ley 10/2010»—) [13]; el Banco de España [14], la Comisión Nacional del mercado de Valores [15] y el FROB [16] (letra g)) o la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (letra h)) [17].

La anterior nómina se puede completar con algunas de las autoridades de supervisión que, junto con la mayoría de las anteriores, enumera la disposición adicional cuarta, 5, de la LJCA, tales como la Agencia Española de Protección de Datos [18], el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno [19] o el Consejo de Seguridad Nuclear [20] o la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I. [21], entre otras.

El Tribunal Supremo ha aclarado, en cambio, que no son susceptibles de ser subsumidos en la presunción contenida en el art. 88.3-d) de la LJCA los recursos interpuestos contra Sentencias que enjuicien actos de órganos administrativos integrados en la Administración General del Estado, aunque materialmente realicen funciones de regulación o supervisión [22]; o actos dictados por organismos reguladores o supervisores cuando no hayan sido dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [23].

3. Por otro lado, la concurrencia de esta presunción exige que el recurso de casación que se prepara no «carezca manifiestamente» de interés casacional objetivo.

A este respecto, el Alto Tribunal ha especificado que debe entenderse que el recurso carece manifiestamente de interés casacional objetivo cuando anuda «el interés casacional, por ejemplo, a infracciones circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso que no permiten una proyección posible a otros litigios», siempre que esa carencia sea «manifiesta, esto es, evidente y directamente apreciable sin complejos razonamientos jurídicos» (Auto de 21 de junio de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:7125A). Adicionalmente, en su Auto de 24 de enero de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:468A), el Tribunal Supremo clarificó que:

«El interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (al que alude el artículo 88.1 LJCA) tiene una virtualidad expansiva y pretende resolver problemas generales relacionados con la seguridad jurídica en la aplicación de la Justicia (ius constitutionis) y no tanto pretensiones particulares —por más que sean legítimas— de los justiciables (ius litigatoris); de manera que quien anuncia el recurso debe argumentar la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal de casación desde la perspectiva de la formación de la jurisprudencia, antes que desde el prisma de la satisfacción puramente casuística de su pretensión singularizada».

De acuerdo con la doctrina antedicha, dos son, por tanto, los requisitos que deben cumplirse para que concurra este elemento: (i) el recurso debe de carecer de toda trascendencia al margen del litigio del que procede (lo que implica, en consecuencia, que la cuestión que se somete a enjuiciamiento del Tribunal Supremo no tenga ninguna relevancia para el interés general); y (ii) esa carencia o ausencia de relevancia debe ser ostensible a simple vista, esto es, en palabras del propio Tribunal «evidente y directamente apreciable sin complejos razonamientos jurídicos». De no concurrir ambos requisitos, no cabe que el Tribunal Supremo inadmita un recurso que invoca la presunción del art. 88.3-d) de la LJCA, siempre y cuando concurra el primer presupuesto analizado ut supra.

En estos casos (esto es, cuando no puede afirmarse, sin mayor razonamiento, que el recurso preparado carezca de toda relevancia para el interés general), la única solución válida en Derecho será la de admitir el recurso y dejar que la Sección de enjuiciamiento se pronuncie sobre el fondo del asunto (y, en particular, sobre la relevancia que, después del oportuno razonamiento jurídico, tenga el asunto para el interés general).

4. En resumidas cuentas, la presunción de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia contenida en el art. 88.3-d) de la LJCA no tiene, por principio, la naturaleza de presunción iuris et de iure, pero el margen discrecional de que dispone la Sección de Admisión del Tribunal Supremo para inadmitir el recurso preparado sobre su base se encuentra, según su propio criterio, acotado por la posibilidad de apreciar a simple vista la ausencia de toda relevancia en la resolución de la cuestión controvertida para el interés general. Si el Tribunal Supremo puede acreditar, sin necesidad de construir un razonamiento jurídico mínimamente elaborado, que esa trascendencia pública de la controversia no existe, podrá inadmitir el recurso; en otro caso (esto es, si es incapaz de afirmar tal carencia sin entrar en un razonamiento lógico-jurídico de alguna profundidad), la única solución posible será la admisión del recurso y la posibilitación a la Sección de enjuiciamiento de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Aquí es, precisamente, donde, según se verá a continuación, entra en juego la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti: dado que la aplicación de esta doctrina requiere una premisa (la existencia de una infracción calificable como «infracción penal») que no puede construirse en ausencia de un mínimo razonamiento jurídico, cuando se trata de un recurso de casación preparado en relación con actos dictados por organismos reguladores en el sentido explicado, la única solución válida en Derecho pasa por admitir a trámite el recurso y permitir que la Sección de enjuiciamiento decida lo que proceda.

IV. Contenido de la sentencia Saquetti: aplicación de los «criterios Engel» como presupuesto necesario para determinar si existe o no derecho al reexamen

1. Doctrina contenida en la Sentencia Saquetti

Como advertí al comienzo de estas páginas, este trabajo no tiene por objeto el análisis del contenido de la Sentencia Saquetti. Eso ya lo han hecho otros antes, y que yo con gran acierto [24].

Por el contrario, el único propósito de esta sección consiste en resumir cuáles son los principales elementos de esta doctrina, a fin de proyectarlos sobre el régimen de casación contencioso-administrativa y, en particular, sobre la presunción de interés casacional objetivo contenido en el art. 88.3-d) de la LJCA, a fin de determinar cómo esa doctrina obliga a interpretar dicha previsión.

1.1. La Sentencia Saquetti resolvió una demanda interpuesta por un particular, Martín Saquetti Iglesias, que había sido sancionado por la Dirección General de Política Financiera del Ministerio de Economía con una multa de 153.800 euros, a consecuencia de la comisión de una infracción administrativa tipificada como grave en la Ley 10/2010. Dicha sanción fue confirmada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid [25], quien declaró que no cabía recurso de casación frente a su Sentencia, dado que la cuantía discutida no superaba el umbral mínimo de 600.000 euros exigido para acceder al recurso de casación bajo la normativa anterior [26].

Ante la imposibilidad de plantear recurso ordinario frente a la Sentencia, el demandante interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y, frente la inadmisión de éste por carecer de la suficiente relevancia constitucional [27], formalizó demanda contra el Reino de España ante el TEDH por la supuesta vulneración del art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos («CEDH») y el art. 2 del Protocolo n.º 7 de ese Convenio (el «Protocolo n.º 7»).

El TEDH, mediante la Sentencia Saquetti, estimó la demanda y declaró «la queja admisible», «que se ha vulnerado el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del Convenio» y que España debía abonar las costas y una indemnización por daños morales (cfr. Fallo de la Sentencia Saquetti).

1.2. La fundamentación de la Sentencia Saquetti puede resumirse del modo que sigue.

a) El art. 6 del CEDH recoge el derecho fundamental de cualquier persona a la tutela judicial efectiva, en amplios términos [28].

Como concreción de este derecho, el art. 2 del Protocolo n.º 7 especifica que:

«1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por ley.

2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la le, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución».

Sobre la base de lo anterior, el TEDH declara que del citado art. 2 del Protocolo n.º 7 deriva un derecho subjetivo al reexamen de toda decisión judicial que imponga una sanción penal (en puridad, de «la declaración de culpabilidad o la condena»), siempre y cuando no concurran al caso las circunstancias del apartado 2.

Por tanto, la Sentencia Saquetti reconoce ese derecho al reexamen de una decisión judicial condenatoria siempre que concurran tres elementos: (i) la sanción tenga naturaleza penal y revista alguna gravedad; (ii) la condena no haya sido impuesta por el más alto órgano jurisdiccional en única instancia; y (iii) la condena no proceda de una segunda instancia en la que se haya resuelto un recurso contra la inicial absolución del condenado.

b) Respecto del alcance de ese derecho subjetivo al reexamen, siguiendo a Marín y Vélez, «no se trata propiamente de un derecho a la doble instancia, sino al reexamen por un tribunal superior de la sentencia de un órgano jurisdiccional que declara la culpabilidad e impone una pena. por ello, siempre que el recurso al tribunal superior permita contralar la corrección del juicio alcanzado en primera instancia —esto es, controlar la correcta aplicación de las reglas que llevaron a la declaración de la culpabilidad y a la imposición de la pena— se daría cumplimiento a lo exigido en el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH» [29].

Esto es, el pronunciamiento relevante de la Sentencia Saquetti no consiste tanto en la exigencia de un sistema obligatorio de doble instancia (en el sentido de dos tribunales con plena jurisdicción para conocer de todos los elementos, de hecho y de derecho, de una controversia), como en la posibilidad de que la decisión adoptada por un órgano judicial sea susceptible de revisión, en los elementos determinantes de la culpabilidad del reo, por otro órgano judicial [30].

Esta matización resulta relevante cuando se trata, como es el caso en este trabajo, de relacionar el contenido de la Sentencia Saquetti con el sistema casacional contencioso-administrativo existente en España, toda vez que, habida cuenta de las limitaciones que su ley rituaria le impone (vedando, por ejemplo, el pronunciamiento sobre cualquier cuestión de hecho: cfr. art. 87 bis.1 de la LJCA [31]), podría resultar a limine inadecuado para satisfacer las exigencias marcadas por la Sentencia Saquetti, si de aquélla se derivara la necesidad de instaurar una doble instancia en sentido propio, esto es, con plena jurisdicción sobre los hechos y el derecho [32].

A pesar de las evidentes exclusiones de las cuestiones de hecho, considero, no obstante, que el art. 90.4 de la LJCA, al permitir a la sección de enjuiciamiento extender su conocimiento a «otras» cuestiones distintas de las delimitadas en el auto de admisión, «si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso», cabe razonablemente entender que el Tribunal Supremo tiene jurisdicción para conocer en casación de los elementos jurídicos que integran la declaración de culpabilidad del infractor y la correcta aplicación de la ley a ese respecto [33]. En consecuencia, no creo que pueda descartarse a limine la posibilidad de que el Tribunal Supremo «reexamine», en el sentido de la Sentencia Saquetti, una previa confirmación judicial de una sanción administrativa que incurra en vicios de legalidad.

c) Por otro lado, la Sentencia Saquetti delimita qué sanciones administrativas se ven alcanzadas por el derecho al reexamen que consigna el Protocolo n.º 7 al declarar que este derecho sólo resulta exigible respecto de las «sanciones penales».

En línea con consolidada jurisprudencia del TEDH [34] (y, dicho sea de paso, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea —el «TJUE»— [35]), la Sentencia Saquetti acude a los criterios previamente establecidos por la Sentencia del TEDH de 8 de junio de 1976, Engel y otros c. Países Bajos, según los cuales revisten esa naturaleza las infracciones que el Derecho interno califique propiamente de «infracción penal» [36] o, en otro caso, si concurre uno de los siguientes supuestos:

La naturaleza de la infracción equivale a la propia de una infracción penal. Aunque existen distintas aproximaciones a este criterio, dos son los parámetros que pueden emplearse como medida de su concurrencia, a saber:
- Si existe identidad entre el bien jurídico protegido con la tipificación de la infracción administrativa y el bien jurídico protegido por alguna norma penal, en la medida en la que ambas previsiones sirven a una misma finalidad de prevención y represión general [37] (lo que, en palabras de Lara González, en Derecho administrativo puede identificarse con una sujeción general a la norma frente a una posible sujeción especial, de corte disciplinario [38]). Así, por ejemplo, una sanción en materia medioambiental podría razonablemente tener naturaleza penal a efectos de los criterios Engel, toda vez que el bien jurídico cuya protección se persigue con su tipificación (la indemnidad del medio ambiente) se corresponde con un bien jurídico que también protegen ciertas normas penales (vid. arts. 319 y ss. de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal ─«CP»─). O, en el ámbito tributario, las infracciones administrativas pretenden proteger el patrimonio de la Hacienda Pública y el deber de contribuir previsto en el art. 33.1 de la Constitución Española, al igual que los delitos tipificados en los arts. 305 y ss., del CP.
- Aunque la protección de ese bien jurídico no tenga directamente relevancia penal, si la indemnidad del bien jurídico protegido tiene una especial trascendencia para la comunidad política por referirse, por ejemplo, a servicios de interés económico o social general [39]. Por ejemplo, una infracción tipificada en la normativa del sector eléctrico que pretende garantizar la continuidad del suministro, en la medida en la que este bien jurídico protegido es muy relevante para la comunidad, podría entenderse revestido de naturaleza penal; o, igualmente, aquellas infracciones cometidas por agentes financieros susceptibles de poner en riesgo la estabilidad del sistema.
La sanción impuesta reviste especial gravedad atendiendo a las circunstancias del caso. Aunque este criterio tiene un elemento altamente casuístico, de la aplicación que hace el TEDH en el caso resuelto por la Sentencia Saquetti podría extraerse alguna regla general como, por ejemplo, aquélla de que una sanción es especialmente grave cuando alcanza el grado de confiscatoria, o puede afectar de manera relevante al derecho de propiedad del sancionado, según se regula en el art. 1 del Protocolo n.º 1 al CEDH, de la que cabría deducir otras complementarias como, por ejemplo, la afectación relevante a la libertad de empresa.

d) Finalmente, la Sentencia Saquetti aclara que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 2.2 del Protocolo n.º 7, no toda impugnación de una sanción que revista naturaleza penal tiene derecho al reexamen. Por el contrario, este derecho no aplica en tres situaciones:

Se trata de infracciones que, aunque revistan naturaleza penal, deben considerarse de menor gravedad. Aunque la Sentencia Saquetti realiza, a este respecto, un análisis casuístico para determinar si, en el caso enjuiciado, cabía o no aplicar esta excepción, entiendo que, con carácter general, cabría razonablemente entender que encajarían en esta exclusión aquellas infracciones administrativas que, no pretendiendo proteger la indemnidad de un bien jurídico que también merezca la atención del Derecho penal, tienen carácter leve y llevan asociadas sanciones menores, normalmente multas reducidas o apercibimientos privados. Más allá de esta apreciación, como se dice, el examen de la concurrencia de esta excepción pasa por realizar un análisis caso a caso, algo criticado, por ejemplo, por el propio Juez Lemmens en el voto particular a la Sentencia Saquetti [40].
El sancionado ha sido juzgado en única instancia por la más alta instancia jurisdiccional (esto es, el Tribunal Supremo). En buena lógica, ello implica la exclusión del derecho de reexamen cuando la sanción ha sido impuesta por alguno de los órganos previstos en el art. 12.1 de la LJCA, como, destacadamente, el Consejo de Ministros.
El sancionado ha sido declarado culpable en única instancia por un órgano judicial al resolver un recurso planteado frente a la absolución del particular. En mi opinión, este supuesto tiene peor encaje en nuestro Derecho administrativo sancionador, toda vez que lo habitual es que el sancionado sea el único interesado en el procedimiento y, en consecuencia, el único legitimado para recurrirla. No obstante, pueden plantearse supuestos (muy habituales, por ejemplo, en el ámbito de la acción pública urbanística o medioambiental) en los que el procedimiento sancionador se incoe a la vista de una denuncia de particulares y la Administración concluya con el archivo de las actuaciones al no apreciar indicios de infracción. En estos casos, podría ocurrir que el denunciante original estuviera personado en el expediente y llevara a la Administración ante los tribunales al entender que el archivo es contrario a Derecho; no obstante, aún en esos casos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo tiene sentado que el órgano judicial contencioso-administrativo posee una jurisdicción limitada a causa de la función revisora que le es propia, de manera que el enjuiciamiento debe limitarse a decidir si la decisión de archivo fue o no legal, sin que quepa, en el segundo caso, que haga el tribunal un juicio de culpabilidad propio e imponga una concreta sanción. Ello supondría una suerte de usurpación a la Administración de la potestad sancionadora que constitucional y legalmente le corresponde en exclusiva [41].

1.3. A la luz de cuanto se ha expuesto, la Sentencia Saquetti (i) reconoce el derecho al reexamen (que no a la doble instancia) por un tribunal superior de (ii) aquellas resoluciones judiciales que confirmen sanciones administrativas que tengan naturaleza penal, (iii) siempre y cuando la primera instancia no se haya seguido ante el Tribunal Supremo o la sanción no provenga de la estimación frente a la decisión de archivo de un procedimiento sancionador.

2. La recepción de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti por el TS

2.1. Dictada la Sentencia Saquetti no tardó en plantearse ante el Tribunal Supremo la necesidad de que el recurso de casación sirviera a la garantía del derecho al reexamen proclamado en el art. 2 del Protocolo n.º 7 en aquellos casos en los que se suscitaba la revisión, por el Alto Tribunal, de resoluciones sancionadoras enjuiciadas en única instancia por la Audiencia Nacional o los Tribunales Superiores de Justicia.

Ello ocurrió, por ejemplo, en sendos recursos de casación [42] preparados frente a una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en virtud de la cual se confirmaba sendas sanciones impuestas por la Dirección General de la Marina Mercante a operadores marítimos que habían incurrido en infracciones de su normativa sectorial. En su recurso de casación, los recurrentes plantearon la necesidad de que el recurso fuera admitido para dar adecuado cumplimiento al citado art. 2 del Protocolo n.º 7, y el Tribunal Supremo admitió los recursos a trámite y aprovechó la ocasión para sentar jurisprudencia acerca de la forma en la que la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti debía aplicarse en el marco del sistema casacional contencioso-administrativo español.

En el seno de esos recursos, el Tribunal Supremo dictó dos Sentencias de 25 de noviembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4550 y ECLI:ES:TS:2021:4551) [43], en las que, sin ánimo de exhaustividad, estableció las siguientes consideraciones sobre la incorporación de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti al sistema casacional español [44]:

El recurso de casación, tal y como lo configura la legislación procesal vigente, es un instrumento adecuado para hacer efectivo el derecho al reexamen exigido por el art. 2 del Protocolo n.º 7:
«La exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».
El recurrente tiene la carga de acreditar, en el escrito de preparación del recurso de casación, que la sanción impuesta tiene naturaleza penal, en el sentido de la doctrina Engel explicada, y que, además, no concurren las excepciones previstas en el propio art. 2 del Protocolo n.º 7 para excluir el derecho al reexamen:
«La aplicación de la doctrina Engels implica que, justificado en la preparación el carácter materialmente penal de la sanción, el recurso de casación sea admitido a efectos de que nuestro Tribunal Supremo opere como ulterior revisión jurisdiccional conforme al artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH (...) si bien condicionada la admisión de dicho recurso de casación a la acreditación por el recurrente, en fase de preparación del recurso, de que la sanción impuesta tiene una naturaleza penal, de conformidad con los criterios sentados por el TEDH a tal fin» [45].
El derecho al reexamen no equivale a un derecho a la doble instancia [46] y, por tanto, su alcance puede limitarse a cuestiones de derecho:
«Toda sanción por infracción administrativa que tenga naturaleza penal ha de ser "examinada por un órgano jurisdiccional superior" (...) Lo que dispone el precepto es que la declaración de culpabilidad "sea examinada por un órgano jurisdiccional superior", añadiendo que ese examen (...) "se regularán por la ley" (...) [el Informe explicativo] deja al criterio de los Estados la extensión de dicho examen (...) sin exigir necesariamente (...) una revisión de las cuestiones de hecho y de derecho, sino que puede limitarse a estas últimas, como es propio de los recursos de casación».
La plena satisfacción del derecho al reexamen no impide, desde luego, que el recurso de casación deba ajustarse a los límites que le impone la normativa procesal y, entre ellas, la necesidad de que se acredite que la controversia que se somete a conocimiento del Tribunal Supremo tenga interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«La reforma de 2015 lo condiciona a la concurrencia de dos presupuestos (...) que se invoque una concreta infracción del ordenamiento jurídico (...) [y] que presente interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia».

A estos criterios salió el paso el ya célebre voto particular emitido por el Magistrado D. Luis Díez-Picazo Giménez, en el que cuestiona la ductilidad del recurso de casación pretendida por la Sentencia que se comenta, y reclama una necesaria reforma legislativa para dar efectividad incondicionada al contenido de la Sentencia Saquetti.

2.2. A partir de estas Sentencias, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo optó por realizar una interpretación favorable a la admisión cuando, de un juicio extrínseco del argumentario presentado en el escrito de preparación, se apreciaba una suficiente justificación por parte del recurrente de la naturaleza penal de la infracción, con independencia del juicio que, al respecto, hiciera finalmente la sección de enjuiciamiento.

Así, por ejemplo, el Auto de 29 de septiembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:13934A), la Sección de Admisión señaló:

«En la STS de 25 de noviembre de 2021 (RCA 8156/2020) dijimos que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación. Y también dijimos que la existencia de una infracción de naturaleza penal no comporta, sin más, la admisión del recurso de casación, pero sí comporta hacer una interpretación en favor del interés casacional objetivo a los efectos de la admisión del recurso, siempre y cuando la finalidad del reexamen esté justificada en una pretendida y razonada vulneración de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulneradas en esa sentencia de instancia».

Esta forma de proceder llevó, incluso, a algunos autores a calificar la argumentación sobre la naturaleza penal de una infracción como un «nuevo supuesto» en el que cabe apreciar interés casacional objetivo, en el sentido del art. 88.2 de la LJCA [47].

2.3. Ello, no obstante, a partir de 2023 la Sección de Admisión cambió su forma de proceder, y, en lugar de hacer un juicio extrínseco de los argumentos que sustentan la penalidad de la infracción, pasó directamente a considerar el juicio de penalidad como una de las cuestiones que presenta interés casacional objetivo y que, por tanto, debe decidir la sección de enjuiciamiento.

Por ejemplo, en el Auto de 18 de enero de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:625A) se aprecia ya este cambio de criterio, cuando declara:

«Que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si concurren los requisitos relativos al derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad en materia de Derecho Sancionador, de conformidad con los criterios establecidos por el TEDH [entre otras, sentencias de 8 de junio de 1976, asunto Engel y otros c. Países Bajos (5.100/71) y de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias c. España (50.514/13)] y con la doctrina fijada al respecto por el Tribunal Supremo [especialmente, sentencias de Pleno de la Sala Tercera, dos de 25 de noviembre de 2021 (recursos de casación 8156/2020 y 8158/2020) y una de 20 de diciembre de 2021 (recurso de casación 8159/2020)]».

En la misma línea, Autos de 8 de febrero de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:1351A) o de 15 de noviembre de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:15179A).

2.4. No obstante, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, al empezar a pronunciarse sobre el enjuiciamiento de estas cuestiones, matizó la doctrina sentada en las citadas Sentencias de 25 de noviembre y de 20 de diciembre de 2021, y aclaró que el juicio de penalidad constituye una premisa, y no una consecuencia, de la fase de admisión, de forma que debe ser la Sección de Admisión la que realice ese enjuiciamiento indiciario, sin perjuicio de que, en caso de admisión, la sección de enjuiciamiento pueda alterar tal apreciación al enjuiciar el fondo del asunto.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:3657) fue la primera en la que el Alto Tribunal completó su doctrina al respecto, calificando como «paradójico» el proceder adoptado por la Sección de Admisión:

«No es ocioso llamar la atención sobre un extremo inusual: la cuestión de interés casacional objetivo en el presente caso consiste en determinar si concurren o no concurren los requisitos para acceder al recurso de casación como medio para asegurar un segundo grado jurisdiccional frente sanciones administrativas de naturaleza materialmente penal en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; pero, si bien se mira, esa pregunta versa sobre si el recurso de casación debe o no debe ser admisible dadas las características del caso. Y a pesar de ello, se le plantea a la Sección de enjuiciamiento para que la resuelva, una vez admitido el recurso de casación por la Sección de admisión. Todo esto es, cuanto menos, paradójico».

Más detallado ha sido el pronunciamiento que, a este respecto, ha realizado la Sala en su Sentencia de 22 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:4275), que merece la pena reproducir por su relevancia e interés:

«La forma en que se ha suscitado la cuestión casacional en el presente recurso requiere una previa delimitación. En efecto, en principio, el objeto del recurso, conforme a lo delimitado en el auto de admisión, no sería la sentencia propiamente dicha que puso fin al proceso en la instancia, porque si así fuera es lo cierto que todas las cuestiones que se suscitan en el escrito de preparación del recurso y en el de interposición son cuestiones que ni pueden ser objeto del recurso de casación, porque o son cuestiones sobre la valoración de la prueba, excluidas del recurso de casación, o cuestiones sobre las que ya existe una jurisprudencia reiterada de este Tribunal, por lo que tampoco podría ser objeto del recurso. En puridad de principio, el objeto del recurso de casación es la misma posibilidad de que el recurso sea admitido a trámite, con independencia de dichas materias, a las que ninguna referencia se hace en la admisión; en otras palabras, el debate se centra en determinar si es susceptible la sentencia de instancia del reexamen jurisdiccional dado que revisa una resolución sancionadora por una infracción que pueda ser considerada como de naturaleza penal, lo cual no forma parte de la sentencia propiamente dicha, sino del régimen de recursos que se establece en nuestra legislación procesal.

La paradoja procesal que se ocasiona en tal situación es que la decisión sobre la cuestión casacional, en la forma suscitada, nos dejaría en una situación de difícil integración en el actual modelo de recurso de casación, porque al dar la respuesta a la cuestión suscitada, caso de estimar que la infracción es de naturaleza penal, dejaría sin concretar cuáles de las cuestiones que se han suscitado en el proceso deben ser tratadas en el recurso, habida cuenta de su naturaleza de recurso extraordinario, vinculado a la formación de la jurisprudencia, circunstancia que le impone relevantes limitaciones, como ya se dijo antes. Y así lo ha entendido el mismo recurrente que, habiendo suscitado ya desde la preparación del recurso la cuestión del reexamen, suscita en el escrito de interposición las cuestiones que se han examinado ya en la instancia, hasta el punto que prácticamente se hace una reiteración de los argumentos ya examinados en la sentencia de instancia, incluso sin mayor consideración a los argumentos que han servido para rechazar su pretensión por el Tribunal territorial.

Esas contradicciones en que nos encontramos no se corresponden con la jurisprudencia que en relación con esta cuestión del reexamen se ha establecido por este Tribunal. En efecto, esa cuestión fue examinada en las tres sentencias 1375/2021, 1376/2021 y 1531/2021, las dos primeras de 25 de noviembre y de 20 de diciembre la última (recursos 8156/2020, 8158/2020 y 8159/2020; ECLI:ES:TS:2021:4550, 4551 y 4883), en las que por primera vez este Tribunal se enfrentó directamente con la aplicación en nuestro ordenamiento del derecho al reexamen que ya se encontraba reconocido en el artículo 2 del Protocolo 7 al CEDH, al que ya se ha hecho referencia. Dicho reconocimiento supuso la condena a España por el TEDU por la vulneración de ese derecho en su sentencia de 30 de junio de 2020 (asunto Saquetti contra España). En dichas sentencias declaramos como doctrina jurisprudencial que "la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora."

Es decir, en relación con la vigencia en nuestro ordenamiento del derecho al reexamen, habida cuenta de la ausencia de una legislación procesal que lo habilite, que ya se echaba de menos en aquellas sentencias y era tarea del legislador, al menos desde la sentencia del TEDH de 2020, debe considerarse que el recurso de casación cumple con esa finalidad. Pero una vez fijada dicha jurisprudencia en aquellas sentencias y como expresamente se hacía constar en la respuesta que se daba a la cuestión casacional, la decisión sobre si la infracción por la que se impone la sanción en la resolución administrativa impugnada tiene naturaleza penal debe realizarse en el trámite de admisión, porque es en ese momento en el que deberá decidirse si, conforme a las características particulares de la concreta infracción, tiene dicha naturaleza y, procediendo el derecho al reexamen, deberán determinarse las cuestiones concretas de interés casacional de las que se suscitan en el proceso. Relegar esa decisión sobre la procedencia del recurso de casación en tales supuestos comporta, en pura técnica procesal, que se declare la inadmisión del recurso precisamente al resolverlos, lo cual en el actual sistema casacional no está autorizado una vez se acuerda la admisión, salvo el supuesto excepcional del artículo 92.4.º, pero sobre todo deja indecisa las concretas cuestiones que deban ser examinadas por este Tribunal de casación, habida cuenta, ha de insistirse, de las limitaciones que comporta dicho recurso extraordinario.

La confusa situación en que nos pone la desidia del legislador no dando respuesta a ese grave problema de nuestras normas procesales, que ya fue puesto de manifiesto en su momento, ha obligado a que este Tribunal haya debido enfrentarse a supuestos particulares que han requerido decisiones individualizadas que requieren una formulación en términos de generalidad, tras aquellas primeras sentencias de 2021. En ese sentido, recapitulando los casos en que este Tribunal se ha debido enfrentar con esta cuestión, debemos hacer referencia a los recursos 4203/2022 y 6916/2022 en los que la cuestión casacional fue delimitada en términos idénticos a los del presente recurso, esto es, si la infracción por la que había sido sancionado el recurrente en la instancia —y en casación— podía considerarse como de naturaleza penal a los efectos del reexamen. En ambos recursos las sentencias que se dictaron [respectivamente, 1476/2023, de 20 de noviembre (ECLI:ES:TS:2023:4927) y 1098/2024, de 20 de junio (ECLI:ES:TS:2024:3601)], se limitaron a rechazar que, por las circunstancias del caso, la infracción no podía considerarse como de naturaleza penal y, en consecuencia, el pronunciamiento se limitó a la declaración de no haber lugar al recurso. Sin embargo, en la sentencia 1148/2024, de 27 de junio, dictada en el recurso de casación 4518/2022 en la que, pese a que la cuestión casacional se delimitó de manera idéntica a los antes mencionados recursos, es lo cierto que sí se consideró que la infracción debía considerarse como de naturaleza penal y, examinando las cuestiones suscitadas en el escrito de interposición, declaraba no haber lugar al recurso; es decir, en sede de recurso de casación, dada la naturaleza de la infracción sancionada y pese a los términos de la delimitación efectuada en el auto de admisión, se eximan las cuestiones suscitadas por la parte recurrente, no sin dejar constancia de la paradoja que comportaba los términos de dicha limitación.

Decisión bien diferente y más ajustada a lo antes señalado es la que se ha seguido en los recursos de casación 1876/2022, 3948/2022 y 2745/2022, en los que se han dictado respectivamente las sentencias 1420/2023, de 13 de noviembre; 336/2024 de 28 de febrero y 562/2024, de 5 de abril (ECLI:ES:TS:2023: 5756 y 2024:1804 y 1703). En dichos recursos, si bien se había cuestionado la aplicación del derecho al reexamen, conforme ya se había declarado en nuestras sentencias de 2021, es lo cierto que las respectivas cuestiones casacionales que se suscitaron en ellos, no era la procedencia del recurso de casación, que ya se tuvo en cuenta en el trámite de admisión; sino cuestiones concretas que habían sido examinadas en la sentencia que se revisaba y que se consideraban, por sus circunstancias, susceptibles de constituir el objeto del recurso de casación. Y ello sin perjuicio de que en las respectivas sentencias dictadas se examinaran la procedencia del derecho al reexamen.

De lo expuesto hemos de concluir que, a la vista de los términos en que se ha suscitado el debate en la presente casación, deberemos pronunciarnos, en primer lugar, si procede considerar que la infracción por la que fue sancionado el recurrente tiene naturaleza penal y, solo si la respuesta es afirmativa, podremos examinar las cuestiones que se suscitan en el escrito de interposición, sin perjuicio de los límites que nos impone las peculiaridades del recurso de casación que es, no se olvide, el que conforme a la doctrina fijada en las sentencia de 2021, el que da cumplimiento al antes mencionado artículo 2 del Protocolo del CEDH y la jurisprudencia del TEDH que lo interpreta».

2.5. A la vista de esta matización de la doctrina del Tribunal Supremo, la Sección de Admisión ha comenzado a realizar el juicio de penalidad de la infracción en sede de admisión como premisa necesaria para decidir si procede ésta sobre la base de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti.

Este cambio de proceder de la Sección de Admisión se refleja muy claramente en el Auto de 9 de octubre de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:12450A), en el que, tras realizar el juicio de penalidad, concluye que no se trata de una infracción que revista naturaleza penal y, en consecuencia, acuerda la inadmisión del recurso:

«Cuando se funde la admisión en el reexamen de una sanción administrativa por entender que tiene "naturaleza penal", el escrito de preparación deberá acreditar los siguientes extremos: Justificar la pretendida "naturaleza penal" de la infracción y de la sanción impuestas, en los términos establecidos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 8 junio de 1976, asunto Engel y otros c. Países Bajos (5.100/71), o la STEDH de 30 de junio de 2020, Asunto Saquetti Iglesias V España). Así, lo hemos señalado en varias sentencias de esta Sala [por todas, STS de 20 de diciembre de 2021 (RCA/8159/2020)], considerando que "[...] es carga del recurrente justificar la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH". Justificación esta que habrá de valorarse en el trámite de admisión, como ya afirmábamos en la sentencia de esta Sala de 25 de junio de 2024 —rec. 4518/2022—.

Al tiempo de valorar esta justificación debemos descartar que la gravedad de la sanción impuesta justifique su calificación como una sanción equiparable a la penal. El importe de la multa (600.000 €) no permite entender, por su cuantía en relación con el volumen de negocio de estas empresas, que la sanción merezca ser equiparada a las sanciones de naturaleza penal por su gravedad, sin que tampoco las sociedades recurrentes hayan realizado alegaciones en relación con el impacto subjetivo de la sanción en dichas empresas, carga que recae sobre las mismas».

En todo caso, este Auto recuerda que, aunque la Sección de Admisión apreciara naturaleza penal en la infracción, esta circunstancia no serviría por sí sola para determinar la admisión del recurso, sino que es necesario acreditar «la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia».

A este Auto siguen otros como los de 29 de enero (ECLI:ES:TS:2025:619A), 26 de febrero (ECLI:ES:TS:2025:1680A) o 17 de septiembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:8044A), en los que la Sección de Admisión recuerda expresamente que el juicio de penalidad debe realizarse en sede de admisión, y que, no obstante, éste no es suficiente para concluir automáticamente con la admisión del recurso, toda vez que resulta necesario que, además, se argumente sobre la necesidad de que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre la cuestión que presente interés casacional, sin que baste como tal un mero reexamen de las circunstancias concretas del caso.

2.6. Sin perjuicio de las consideraciones que haré en el epígrafe siguiente de este trabajo en relación con la aplicación de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti a la presunción de interés casacional objetivo contenida en el art. 88.3-d) de la LJCA, opino que, con carácter general, este cambio en la forma en la que la Sección de Admisión aborda los recursos que invocan dicha doctrina, pasando de un juicio extrínseco de la suficiencia de la argumentación a un auténtico enjuiciamiento del fondo del asunto en relación con el juicio de penalidad de la infracción, no es la forma más adecuada de garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que, a fin de cuentas, es lo que pretende aquella doctrina.

El planteamiento que, tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2024, hace la Sala de Admisión comporta la traslación de parte de la jurisdicción sobre el caso desde la sección de enjuiciamiento a aquélla. En efecto, a diferencia de lo que ocurre con los otros supuestos en los que cabe apreciar interés casacional objetivo contenidos en el art. 88.2 de la LJCA, y por supuesto las presunciones recogidas en el art. 88.3 de la LJCA, la determinación de la naturaleza penal de una infracción no puede realizarse con un simple juicio de suficiencia de la argumentación contenida en el escrito de preparación, sino que requiere realizar un enjuiciamiento profundo del caso, lo que conlleva un conocimiento de los hechos concurrentes y la aplicación de las normas jurídicas relevantes para la resolución del caso.

Así, aunque la normativa procesal, según se ha visto ya, permite a la sección de enjuiciamiento extender su conocimiento a cuestiones distintas de las delimitadas en el auto de admisión (cfr. art. 90.4 de la LJCA), e incluso reformular éste, permitir a la Sección de Admisión resolver parte de fondo del asunto puede escapar a esos controles. Particularmente, estas carencias se ponen de manifiesto cuando la Sección de Admisión concluye con una calificación negativa de penalidad (como, de hecho, ocurría en el citado Auto de 9 de octubre de 2024), toda vez que esta calificación se basa, necesariamente, en un enjuiciamiento del fondo del asunto (o, al menos, de parte de él) que, sin embargo, como consecuencia de la inadmisión, se sustrae del conocimiento de la sección de enjuiciamiento competente para ello.

Por el contrario, considero mucho más acertada la posición que, inicialmente, había adoptado la Sección de Admisión, en la que se limitaba a realizar un juicio de suficiencia de la argumentación sobre la naturaleza penal de la infracción, sin entrar a enjuiciar el fondo del juicio de penalidad. Si la argumentación a este respecto era suficiente, la Sección de Admisión hacía «una interpretación en favor del interés casacional objetivo a los efectos de la admisión del recurso, siempre y cuando la finalidad del reexamen esté justificada en una pretendida y razonada vulneración de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulneradas en esa sentencia de instancia», como dijo el Auto de 29 de septiembre de 2022 citado. Con este proceder, la sección de enjuiciamiento conservaba plena jurisdicción sobre todos los elementos jurídicos de la controversia, haciendo del recurso de casación un instrumento relativamente eficaz para garantizar el derecho al reexamen.

Sea como fuere, la aplicación de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti en sede de recurso de casación contencioso-administrativo continúa siendo, hoy por hoy, una cuestión abierta a la discusión, que sólo se cerrará cuando se produzca la reforma legislativa tantas veces reclamada por la magistratura [48] y la doctrina [49].

3. La recepción de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti por el TC

La Sentencia Saquetti también ha tenido impacto en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional («TC») [50].

La Sentencia del TC n.º 70/2022, de 13 de junio (ECLI:ES:TC:2022:70) resuelve un recurso de amparo interpuesto contra dos autos del Tribunal Supremo, de 1 de marzo y 7 de junio de 2019, que inadmitieron un recurso de casación preparado frente a una Sentencia de la Audiencia Nacional que había confirmado una sanción de 1.445.104 euros impuesta por la CNMC a consecuencia de la comisión de una infracción muy grave en materia de defensa de la competencia.

La demanda de amparo invocaba la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, tanto en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones judiciales como en su manifestación de derecho a la doble instancia en materia penal, de acuerdo con el art. 2.1 del Protocolo n.º 7. En este sentido, la parte recurrente en amparo señalaba que las sanciones aplicadas en materia de defensa de la competencia revisten, desde el punto de vista sustantivo, naturaleza penal y, por ello, el recurso de casación preparado contra la Sentencia de la Audiencia Nacional debió haber sido admitido.

Al resolver este recurso de amparo, el Tribunal Constitucional examinó el contenido de la doctrina sentada por la Sentencia Saquetti y la configuración del recurso de casación contencioso-administrativo vigente, y alcanzó las siguientes conclusiones:

El derecho al recurso es un derecho de «configuración legal y se incorpora a la tutela judicial en los términos establecidos en cada una de las leyes reguladoras de los diversos órdenes jurisdiccionales». Sobre esta premisa, el CEDH confiere a los Estados flexibilidad para que regulen las garantías dimanantes del derecho a la tutela judicial efectiva de acuerdo con sus propios criterios de política legislativa:
«En efecto, el Protocolo núm. 7 no precisa el modo en que la legislación nacional ha de hacer posible ese examen por un órgano jurisdiccional superior, de modo que los Estados disponen de un amplio margen de apreciación para determinar en qué forma se ejerce el derecho garantizado por el art. 2 del Protocolo. De suerte que esa revisión puede condicionarse a los presupuestos que cada Estado considere procedentes, siempre que persigan un fin legítimo y no vulneren la esencia misma del derecho».
En el anterior contexto, el recurso de casación contencioso-administrativo, tal y como se configura por la LJCA vigente, puede ser suficiente para garantizar el derecho al reexamen declarado por la Sentencia Saquetti:
«El Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene declarado que el examen por parte de una jurisdicción superior de una declaración de culpabilidad o de condena puede referirse a cuestiones de hecho y de derecho o limitarse únicamente a las cuestiones de derecho en cuanto que puede optarse por articular una vía de recurso que permita la revisión de las cuestiones de hecho y de derecho o solo de estas últimas (STEDH de 13 de febrero de 2001, asunto s. Krombach c. Francia, § 96, y STEDH de 30 de octubre de 2014, asunto Shvydka c. Ucrania, § 49). Por tanto, la exigencia de ese segundo examen jurisdiccional, que el Protocolo núm. 7 reclama, se cumple tanto con los tribunales de apelación como con los de casación por cuanto, conforme a los propios términos del art. 2 del Protocolo, la concreta regulación de ese derecho se deja a la normativa interna de los Estados, que también pueden condicionarla a los presupuestos que consideren procedentes. Es posible, por tanto, tal como sucede con el vigente recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, condicionar legislativamente su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos, sin que eso implique, de por sí, la infracción de la garantía que proporciona el mencionado art. 2 del Protocolo núm. 7».
A este respecto, el TC señala que la existencia de una fase previa de admisión en el recurso de casación no vulnera per se el derecho al reexamen, proscribiendo, en todo caso, inadmisiones que resulten irrazonables o arbitrarias:
«El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha recordado que la manera en que se aplica el art. 6.1 CEDH a un recurso extraordinario como es el de casación "puede depender de particularidades derivadas de la apreciación de conjunto del proceso tramitado y del papel que desempeñe el tribunal de casación, pudiendo las condiciones de admisión de un recurso de casación ser más rigurosas que las propias de un recurso que haya de resolverse en grado de apelación (SSTEDH de 19 diciembre de 1997, asunto Brualla Gómez de la Torre c. España, y de 25 enero de 2005, asunto Puchol Oliver c. España)"» .

Sobre esta base, el TC consideró que la Sentencia Saquetti no era relevante para el caso por dos razones:

«a) En primer lugar, como ya se ha expuesto en el fundamento jurídico anterior, la motivación de la inadmisión del recurso de casación fue suficiente desde la perspectiva del art. 24.1 CE; b) En segundo lugar, en el supuesto de que trae causa el presente recurso de amparo, es indiscutido que la legislación procesal española sí reconocía una vía de recurso que el recurrente pudo utilizar y de hecho utilizó, sin perjuicio de que resultase en una decisión de inadmisión de su recurso de casación».

V. El art. 88.3-d) de la LJCA y el derecho al reexamen: necesidad de una presunción efectiva

El derecho al reexamen reconocido en la Sentencia Saquetti tiene una particular proyección sobre la presunción de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia contenida en el art. 88.3-d) de la LJCA.

Según se ha explicado con anterioridad, esta presunción se refiere a recursos preparados frente a Sentencias que, a su vez, resuelvan recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde, en única instancia, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, siempre y cuando el recurso no «carezca manifiestamente» de interés casacional objetivo.

Esta carencia manifiesta se identifica, según ha resuelto el propio Tribunal Supremo, con aquellos casos en los que es «evidente y directamente apreciable sin complejos razonamientos jurídicos» que el recurso preparado no plantea ninguna cuestión relevante para el adecuado desempeño de la función nomofiláctica que corresponde al Tribunal Supremo en el nuevo marco casacional.

Pues bien, si, con carácter general, el Tribunal Supremo admite —especialmente a partir de su Sentencia de 27 de junio de 2024— que, cuando se prepara recurso de casación contra una Sentencia que ha enjuiciado en única instancia una resolución sancionadora, la Sección de Admisión debe realizar, en fase de admisión, el juicio de penalidad, de manera que, si éste concluye con la naturaleza penal de una infracción, cabría la admisión del recurso siempre y cuando el recurrente, además, acredite la relevancia del caso para la formación de jurisprudencia, debe necesariamente concluir que, cuando, además, nos encontramos en el supuesto previsto en el art. 88.3-d) de la LJCA (esto es, recursos interpuestos contra resoluciones sancionadoras dictadas por organismos reguladores o supervisores o agencias estatales respecto de las cuales conoce en única instancia la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional) no resulta siquiera necesario que la Sección de Admisión complete el juicio de penalidad, sino que basta con que la argumentación de la parte recurrente carezca a simple vista de irrazonabilidad.

Exigir, como hace ahora el Tribunal Supremo, que la Sección de Admisión realice un juicio de penalidad de la infracción objeto de controversia a fin de decidir si admite o no el recurso a trámite es ir mucho más allá de lo que la LJCA dispone al efecto. Según se ha explicado, la LJCA configura la autoría de la resolución por los organismos reguladores o supervisores o las agencias estatales, siempre y cuando sea enjuiciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en única instancia, como una presunción que, no obstante, puede ser desvirtuada en un supuesto concreto (la carencia manifiesta de interés casacional objetivo, que el propio Tribunal Supremo identifica con la evidente ausencia de dicho interés, sin necesidad de realizar ningún razonamiento jurídico complejo).

Pues bien, es evidente que la realización del juicio de penalidad (esto es, el examen de la concurrencia de los criterios Engel en el caso concreto) se aleja de la idea de la «manifiesta carencia» de interés casacional objetivo, y se acerca mucho más a la de un «razonamiento jurídico complejo», cuya existencia determina por sí misma la inaplicación de la excepción legal a la presunción y, por tanto, la plena eficacia de ésta.

En otras palabras, en el caso previsto en el art. 88.3-d) de la LJCA, la existencia, en el escrito de preparación, de una argumentación suficiente sobre la naturaleza penal de la infracción debería ser motivo suficiente para apreciar la concurrencia de la presunción. Exigir, en estos casos, que la Sección de Admisión realice el juicio de penalidad antes de decidir sobre la admisión excede con mucho el perímetro de la excepción (la carencia «manifiesta» de interés casacional objetivo), y obliga a esa Sección a hacer lo que el propio Tribunal Supremo ha descartado que proceda a la hora de apreciar la concurrencia de esa presunción (un «razonamiento jurídico complejo»).

Así las cosas, para garantizar la correcta aplicación del art. 88.3-d) de la LJCA, y de la excepción a la presunción, tal y como ha sido delimitada por el Tribunal Supremo, la aplicación de la doctrina contenida en la Sentencia Saquetti obliga a la Sección de Admisión a apreciar interés casacional objetivo en los recursos de casación que se preparen contra Sentencias de la Audiencia Nacional por las que se enjuicie, en única instancia, resoluciones sancionadoras dictadas por organismos reguladores o supervisores o agencias estatales, siempre y cuando el recurrente argumente suficientemente sobre la concurrencia de los criterios Engel (y, por supuesto, justifique por qué la controversia trasciende el caso y resulta relevante para la formación de la jurisprudencia por el Tribunal Supremo).

VI. Conclusión

La Sentencia Saquetti debe transformar radicalmente la forma en que opera la presunción de interés casacional objetivo contenida en el artículo 88.3-d) de la LJCA cuando se trata de sanciones que revisten naturaleza penal.

Como advertía Cicerón en el pasaje que abre estas páginas, «de una interpretación demasiado astuta pero maliciosa del derecho nace aquel proverbio ya trillado: summum ius, summa iniuria» (la máxima justicia es la máxima injusticia). Y es precisamente esa injusticia la que se produce cuando, bajo el pretexto de una aplicación rigurosa de los requisitos de admisión del recurso de casación, se priva al justiciable del derecho fundamental al reexamen de una sanción que, por su naturaleza y gravedad, merece las garantías propias del orden penal.

La presunción del artículo 88.3-d) de la LJCA no puede interpretarse de manera que permita a la Sección de Admisión realizar un «razonamiento jurídico complejo» sobre la naturaleza penal de la infracción para, posteriormente, inadmitir el recurso por carencia manifiesta de interés casacional. Tal proceder contradice la propia configuración legal de la excepción a la presunción, que exige que esa carencia sea «manifiesta», esto es, «evidente y directamente apreciable sin complejos razonamientos jurídicos», según ha declarado el propio Tribunal Supremo.

En consecuencia, cuando concurren los presupuestos objetivos del artículo 88.3-d) de la LJCA (resolución de un organismo regulador o supervisor enjuiciada en única instancia por la Audiencia Nacional) y el recurrente argumenta suficientemente sobre la naturaleza penal de la infracción conforme a los criterios Engel, la presunción debe operar con plena eficacia, transformándose en una presunción iuris et de iure que no admite prueba en contrario mediante el expediente de la «carencia manifiesta» de interés casacional.

Sólo así se garantiza el derecho al reexamen proclamado en el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, evitando que, como denunciaba el filósofo romano, una interpretación excesivamente formalista del derecho procesal se convierta en instrumento de injusticia. Porque, al fin y al cabo, el derecho no es sino un medio al servicio de la Justicia, y nunca debe convertirse en obstáculo para su realización.

Carlos Lora González. Socio responsable de público y regulatorio en ITER Law. Profesor Ayudante Doctor de Derecho en la Universidad Francisco de Vitoria.

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1 Vid. Santamaría Pastor, J. A., «Una primera aproximación al nuevo sistema casacional», en Revista de Administración Pública, núm. 198, septiembre-diciembre de 2015, pág. 13. Advierte no obstante el autor: «con la única salvedad de la instauración de un recurso de casación «común» por infracción de derecho autonómico (art. 86.3, párrafo tercero), cuya ausencia en el momento actual no dejaba de constituir una asimetría sin fundamento» (óp. cit., pág. 13).

2 Vid. Lozano Cutanda, B., «La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades», en Diario La Ley, núm. 8.609, 21 de septiembre de 2015.

3 Vid. Parejo Alfonso, L., «Algunas reflexiones sobre la novedad del recurso de casación en el orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo», en Revista Andaluza de la Administración Pública, núm. 100, pág. 344.

4 Vid. López Menudo, F., «El recurso de casación: ¿jurisprudencia y/o Justicia?», en Revista de la Administración Pública núm. 207, págs. 22 y siguientes. A este respecto, el autor termina por concluir que «este salto hacia la discrecionalidad era obligado; así lo demuestra el consenso habido entre la propia magistratura, el legislador y un cualificado sector doctrinal» (óp. cit., p. 24).

5 «El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia».

6 Vid. García Sánchez, Á., «El recurso de casación en el orden contencioso-administrativo», en Tributus. Revista de la Agencia Tributaria de Madrid, núm. 4 (abril 2024), pág. 78.

7 García Sánchez, Á., «El recurso...», óp. cit., pág. 78.

8 De hecho, como explica López Menudo, el propio art. 88.1 de la LJCA refiere expresamente que el recurso «podrá» ser admitido a trámite, de modo que «la decisión sobre la admisión o no del recurso, emitida por la Sección Especial, constituye el rasgo caracterizador de este recurso, como se dijo al principio. Este poder lo enuncia expresivamente el art. 88.1 (...) y se funda en el carácter no vinculante para el Tribunal Supremo de las dos listas contenidas en dicho artículo sobre supuestos posibles de interés casacional objetivo, sin que contra sus resoluciones al respecto quepa recurso alguno (art. 90.5)» (López Menudo, F., «El recurso...», óp. cit., pág. 37). Únicamente en el caso previsto en el art. 88.3-b) el Tribunal Supremo ha concluido que, «cuando se produce un apartamiento deliberado de la jurisprudencia, cabe presumir «iuris et de iure que la cuestión suscitada tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y, por lo tanto, determina ya desde la propia norma legal la admisión del recurso de casación con el objetivo de que el Tribunal cambie, modifique o precise. Constituye un instrumento para la defensa de la jurisprudencia, pero también para su evolución, permitiendo que los órganos jurisdiccionales de instancia llamen la atención sobre la necesidad de alterar los criterios jurisprudenciales ya asentados» [Auto del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:4196A)]. En relación con los supuesto contenidos en las letras a), d) y e) del precepto, su párrafo final se ocupa de aclarar que «no obstante, (...) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia», erigiendo la «carencia manifiesta» como elemento discrecional que permite al Alto Tribunal rechazar el efecto de la presunción; y, en el caso contenido en la letra c) del artículo, relativo a la imputación a disposiciones de carácter general de vicios de nulidad, el propio inciso final de la norma exceptúa de la presunción los casos en los que la disposición de carácter general en cuestión, «con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente», excepción ésta que, en mi opinión, se diferencia en grado, pero no en cualidad, con la prevista para el resto de presunciones, según se ha ocupado de aclarar el Alto Tribunal: «a diferencia de otros de los supuestos igualmente contemplados en el precepto legal antes mencionado —concretamente los establecidos en sus letras a), d) y e), en que cabe inadmitir el recurso por la inexistencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, desvirtuando de este modo la presunción inicialmente establecida ante la falta (manifiesta) de dicho interés—, en el que establece la letra c) del artículo 88.3 únicamente cabe enervar la presunción inicialmente prevista con base en lo asimismo establecido a continuación en dicha letra c) del referido precepto, esto es, si la disposición anulada, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente. Teniendo presente, pues, la naturaleza de los Planes de Actuación Territorial Estratégica como disposiciones de carácter general (así lo viene entendiendo de forma constante y uniforme nuestra jurisprudencia), y que, además, es objeto del presente recurso de casación un pronunciamiento anulatorio del plan impugnado acordado en la instancia, hemos de concluir, por consiguiente, que sólo si apreciáramos con toda evidencia que la anulación carece de trascendencia suficiente podría llegarse a inadmitir dicho recurso» (Auto del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2018 (ECLI:ES:TS:2018:13130A)).

9 García Sánchez, Á., «El recurso...», óp. cit., pág. 79.

10 Como acertadamente ha puesto de manifiesto Federica Costalgliola, el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia introducido en el ámbito del recurso de casación contencioso-administrativo por la LO 7/2015 parece mirarse en el espejo de la «especial trascendencia constitucional» que la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, introdujo como criterio de admisión de los recursos de amparo suscitados ante dicho Tribunal (Costagliolia, F., «El nuevo recurso de casación contencioso administrativo tras la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial», Universidad de Cantabria, 2020, págs. 34 y 35),

11 Vid., por todos, López Menudo, F., «El recurso...», óp. cit., págs. 16-17; García Sánchez, Á., «El recurso...», óp. cit., págs. 57-58.

12 Esta similitud plantean, no sin críticas, López Menudo, F., «El recurso...», óp. cit., págs. 18-19, que lo califica de «impropio certiorari», y achaca al sistema la ausencia de una doble instancia generalizada que absorba los problemas derivados de la limitación que, de facto, implica la sujeción de la admisión a la apreciación de la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; Parejo Alfonso, L., «Algunas...», óp. cit., págs. 344-345, quien, en una afinada nota al pie, también advierte de la necesidad de que la «lógica del certiorari» vaya acompañada de la generalización de la doble instancia: «la introducción del certiorari en los EEUU a finales del S. XIX se acompañó de la creación de los Circuit of Appeal responsables del conocimiento de las apelaciones hasta entonces atribuidas al Tribunal Supremo. En nuestro caso, el nuevo recurso de casación se implanta prescindiendo del dato de la no universalidad del recurso de apelación» (pág. 345); o Lozano Cutanda, B., «La reforma...», óp. cit., que, en la misma línea, afirma: «se introduce así, aunque con modulaciones, el sistema del writ of certiorari del Tribunal Supremo (...). El sistema norteamericano no resulta, por otro lado, equiparable al español, pues la regulación del certiorari fue precedida en ese país de la introducción de los tribunales intermedios de apelación (courts of appeals) que hizo que dejara de ser una tarea necesaria del Tribunal Supremo la corrección de los errores jurídicos eventualmente cometidos por los tribunales de instancia inferiores».

13 A pesar de no ser una «autoridad administrativa independiente» en el sentido del art. 109 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, como sería deseable (en cuanto «tiene atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas»: vid., a este respecto, la comparativa con las funciones asumidas por otras Administraciones supervisoras que hace Magide Herrero, M., Límites constitucionales de las Administraciones independientes, INAP, Madrid, 2000, págs. 389 y ss.), el art. 47 de la Ley 10/2010 se refiere expresamente a las funciones de supervisión e inspección que tiene dicha el Servicio Ejecutivo de dicha Comisión, y que ejercita mediante actos administrativos dictados, en fin, por su Comisión Permanente: cfr. art. 47.5 de la Ley 10/2010. El Tribunal Supremo ha confirmado, a propósito de un recurso planteado sobre un acto dictado originalmente por el Comisionado para el Mercado de Tabacos, que el hecho de que se trate de un organismo autónomo de la Administración General del Estado no impide que pueda caracterizarse «como un ente público que encaja inicialmente dentro dela tipología de organismos reguladores o de supervisión a los que se refiere el mencionado artículo 88.3.d) LJCA», sin perjuicio de que, en ese caso concreto, la subsunción no fuera posible por no resultar competente para conocer de la revisión judicial de esos actos la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Auto del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:3174A).

14 Y no sólo los actos dictados por el Banco de España que ponen fin a la vía administrativa (lamentablemente pocos en materia de supervisión: sólo se salvan la aprobación de los planes de recuperación y resolución y los actos dictados en el marco de procesos de actuación temprana y en la fase preventiva de la resolución, en cuanto autoridad de resolución preventiva: cfr. art. 2.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio de Autonomía del Banco de España, y art. 71.1 y 2 de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión –«Ley 11/2015»; vid., a este respecto, Lora González, C., Manual de supervisión prudencial bancaria, Tirant lo Blanch, 2026, pág. 83), sino también «las resoluciones del Ministro de Economía y Hacienda que resuelvan recursos ordinarios contra actos dictados por el Banco de España» (cfr. disposición adicional cuarta, 1, de la LJCA).

15 Igualmente, también cabe razonablemente incluir aquí «las resoluciones del Ministro de Economía y Hacienda que resuelvan recursos ordinarios contra actos dictados por la Comisión Nacional del Mercado de Valores» (disposición adicional cuarta, 2, de la LJCA). El Tribunal Supremo confirmó esta posibilidad en su Auto de 12 de junio de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:5779A). Ello no obstante, a tenor del vigente art. 23 de la Ley 6/2023, de 17 de marzo, de los Mercados de Valores y de los Servicios de Inversión, muy pocos supuestos pueden plantearse en materia de supervisión que encajen en esta última precisión.

16 En el mismo sentido, art. 72.2 de la Ley 11/2015.

17 En el mismo sentido, disposición final cuarta, 3 y 5, de la LJCA. Así lo ordena el art. 48.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

18 Así lo confirma el art. 48.6 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales.

19 Cfr. art. 33 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

20 Cfr. art. 1 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear.

21 Cfr. art. 42.1 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

22 Por ejemplo, el Tribunal Supremo ha sostenido que la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones, a pesar de que (impropiamente, en mi opinión: vid. Lora González, C., «Nuevo paradigma de la gestión de los bienes públicos en los sectores en red: ¿hacia una entidad pública empresarial gestora del espacio radioeléctrico?», en Actualidad. Mercados regulados 2023, Tirant lo Blanch, 2023, págs. 383-401) desempeña funciones regulatorias, no puede ser considerado un organismo regulador a efectos de este precepto: cfr. Auto del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:9382A); como tampoco puede serlo el Tribunal Económico-Administrativo Central, a pesar de la competencia exclusiva de la Audiencia Nacional para conocer de los recursos que se interpongan frente a las resoluciones que dicte (cfr. art. 11.1-d) de la LJCA): cfr. Auto del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:11395A).

23 Por ejemplo, el Tribunal Supremo ha confirmado la improcedencia de subsumir en esta presunción de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia el recurso de casación interpuesto frente a una Sentencia que revisaba la legalidad de un acto dictado por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, por cuanto no conoció de él la Audiencia Nacional en única instancia: cfr. Auto de 25 de febrero de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:2111A).

24 Vid. a. e., Lozano Cutanda, B., «La Sentencia Saquetti Iglesias c. España impone la introducción de la doble instancia para el enjuiciamiento de las sanciones administrativas», en Revista de la Administración Pública, núm. 213, págs. 187-207; Marín Benítez, G., y Vélez Fraga, M., «De nuevo sobre el sistema de recursos en el orden contencioso-administrativo y la segunda instancia. Retos planteados por la dotrina Saquetti Iglesias», en Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 67, págs. 159-172; Cobreros Mendazona, E., «El doble grado de jurisdicción para las sanciones administrativas graves, una imperiosa exigencia convencional y constitucional», en Revista Vasca de la Administración Pública, núm. 118 (septiembre-diciembre 2020), págs. 17-48; Soldevilla Fragoso, S., «Sentencia de gran impacto: Asunto Saquetti Iglesias v. España. STEDH de 30 de junio de 2020», en Actualidad Administrativa, núm. 9 (septiembre de 2020); Castillo Jiménez, R., «La doble instancia judicial en vía contencioso-administrativa: Doctrina Saquetti», en DeLaCompetencia, disponible en: https://www.delacompetencia.es/doble-instancia-judicial-contencioso-administrativa-doctrina-saquetti (enlace consultado el 13 de febrero de 2026); Lara González, F., «La doctrina Saquetti como supuesto de interés casacional objetivo del recurso de casación contencioso-administrativo», en Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, núm. 2024; o Fernández Cobo, B. y Ruiz de las Heras, A., «La presunción de interés casacional objetivo como medio para garantizar el derecho al reexamen jurisdiccional ante la imposición de sanciones de carácter penal en el ámbito contencioso-administrativo», en Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 58 (enero-abril de 2022), págs. 87-102.

25 Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de enero de 2013.

26 Vid. art. 86.2-b) de la LJCA, en su versión anterior a la reforma operada por la LO 7/2015.

27 Auto del Tribunal Constitucional de 29 de abril de 2013.

28 «1. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. La sentencia debe ser pronunciada públicamente, pero el acceso a la sala de audiencia puede ser prohibido a la prensa y al público durante la totalidad o parte del proceso en interés de la moralidad, del orden público o de la seguridad nacional en una sociedad democrática, cuando los intereses de los menores o la protección de la vida privada de las partes en el proceso así lo exijan o en la medida en que sea considerado estrictamente necesario por el tribunal, cuando en circunstancias especiales la publicidad pudiera ser perjudicial para los intereses de la justicia. 2. Toda persona acusada de una infracción se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente declarada. 3. Todo acusado tiene, como mínimo, los siguientes derechos: a) a ser informado, en el más breve plazo, en una lengua que comprenda y de manera detallada, de la naturaleza y de la causa de la acusación formulada contra él; b) a disponer del tiempo y de las facilidades necesarias para la preparación de su defensa; c) a defenderse por sí mismo o a ser asistido por un defensor de su elección y, si carece de medios para pagarlo, a poder ser asistido gratuitamente por un abogado de oficio, cuando los intereses de la justicia así lo exijan; d) a interrogar o hacer interrogar a los testigos que declaren en su contra y a obtener la citación e interrogatorio de los testigos que declaren en su favor en las mismas condiciones que los testigos que lo hagan en su contra; e) a ser asistido gratuitamente de un intérprete si no comprende o no habla la lengua empleada en la audiencia».

29 Marín Benítez, G., y Vélez Fraga, M., «De nuevo...», óp. cit., pág. 162.

30 Como explica Ferrer Beltrán, esta matización parte de la relevancia que, en el sistema judicial continental, tiene el principio de inmediación de la prueba como «concepción persuasiva» de la prueba que pone el acento en «la convicción judicial como criterio de decisión». En este sentido, sigue el autor indicando, «si lo que importa es producir la convicción judicial, la práctica de la prueba ante el juez sería un método adecuado para conseguir esa convicción, garantizando la presencia directa del juzgador, por ejemplo, ante la declaración testifical o, en general, las pruebas personales». Todo ello constituye, en su opinión, una «descarnada apelación a la autoridad» que contrasta con la «concepción racional» que permitiría instaurar una auténtica doble instancia con completa jurisdicción sobre el caso en ambos niveles (Ferrer Beltrán, J., «La doble instancia en la jurisdicción contencioso-administrativa y el principio de inmediación: una deferencia mal entendida al juzgador de primera instancia», en Revista de Derecho Público: Teoría y Método, Vol. 9 (2024), pp. 109-123).

31 Además, el Tribunal Supremo ha sido muy contundente al inadmitir recursos de casación que versan sobre elementos de hecho: vid., por todos, el Auto de 8 de marzo de 2017 (ECLI:ES:TS:2017:1950A), en el que el Alto Tribunal declaró: «Siendo así, por más que la recurrente pretenda disfrazar la cuestión que suscita de ropajes jurídicos, en realidad se trata de una cuestión de prueba en la que el Tribunal de casación no puede adentrarse, pues conforme al artículo 87bis LJCA , apartado 1, el recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo «se limitará a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho».

32 De hecho, para algunos autores, las limitaciones propias del sistema casacional contencioso-administrativo español lo hacen inadecuado para satisfacer el alcance del derecho al reexamen. Así, vid., por ejemplo, Lozano Cutanda, B., que reclama expresamente una «reforma legislativa» («La Sentencia...», óp. cit., pág. 196); Soldevilla Fragoso, «Sentencia...», óp. cit.; o Cobreros Mendazona, E., «El doble...», óp. cit., págs. 46-47.

33 Así lo ha ratificado ampliamente el Tribunal Supremo, por ejemplo, en sus Autos de 6 de marzo de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:2944A); de 25 de mayo de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:6697A) o de 1 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:8395A), por citar sólo algunos.

34 Vid., por todas, Sentencias de 21 de febrero de 1984, Öztürk c. Alemania o de 15 de noviembre de 2016, A y B c. Noruega.

35 Vid., por todas, Sentencias del TJUE de 6 de octubre de 2021, Ecotex Bulgaria, C-544/19 (ECLI:EU:C:2021:803) y de 20 de marzo 2018, Menci, C 524/15 (ECLI:EU:C:2018:197).

36 Vid., sobre este criterio, Marín Benítez, G., y Vélez Fraga, M., «De nuevo...», óp. cit., pág. 162; Lozano Cutanda, B., «La Sentencia...», óp. cit., pág. 191; o Castillo Jiménez, R., «La doble...», óp. cit.

37 Vid. ib. ídem.

38 Lara González, F., «La doctrina...», óp. cit., pág. 5.

39 Para una aproximación general sobre estos servicios, vid., a. e., Laguna de Paz, J. C., «Servicios de interés económico general», Civitas, Madrid, 2010.

40 Así lo explica Lozano Cutanda, B., «La Sentencia...», óp. cit., págs. 192-194.

41 En este sentido, el Tribunal Supremo ha anulado alguna decisión de esta Sala en la que sustituía a la Administración en la valoración de cuestiones no resueltas en vía administrativa, y ha declarado que lo correcto es ordenar la retroacción de las actuaciones para que sea el órgano administrativo competente quien efectúe la declaración que corresponda (cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2018 (ECLI:ES:TS:2018:485) y de 10 de abril de 2018 (ECLI:ES:TS:2018:1362)).

42 Recursos de casación n.º 8156/2020 y 8158/2020.

43 A ellas siguió la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:4883), que se pronunció en términos análogos.

44 Vid, para una aproximación más detallada, Lara González, F., «La doctrina...», óp. cit., págs. 3-11; o Fernández Cobo, B., y Ruiz de las Heras, A., «La presunción...», óp. cit., págs. 94-96, entre otros.

45 Y, lógicamente, el Tribunal Supremo se basa para ello en el examen de la concurrencia de los requisitos expuestos más arriba: «el TEDH ha declarado que una infracción administrativa constituye una infracción penal a efectos del artículo 2. 1.º del Protocolo n.º 7 del CEDH si cumple los denominados "criterios Engels" (...) Dichos criterios atienden a lo siguiente: - la calificación de la infracción en el Derecho interno; - la naturaleza de dicha infracción, lo cual a su vez tiene que apreciarse a la luz de: o la magnitud del colectivo al que se dirige la norma, o de la naturaleza de los intereses protegidos y o de la existencia de un objetivo de disuasión y represión; - la gravedad de la sanción (...) Los criterios relativos a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la sanción no son acumulativos, sino alternativos, si bien ello no excluye un análisis acumulativo si el análisis separado no permite alcanzar una conclusión clara».

46 Dice el Tribunal Supremo: «en ningún momento se hace expresa referencia en los textos internacionales a que nos referiremos a un pretendido derecho a la doble instancia, en el sentido que dicha institución tiene en nuestro Derecho Procesal, sino más propiamente al derecho al reexamen jurisdiccional de dicha declaración».

47 Vid. Fernández Cobo, B., y Ruiz de las Heras, A., «La presunción...», óp. cit., pp. 96-97.

48 Vid. voto particular del Magistrado D. Luis Díez-Picaz Giménez a las Sentencias de 25 de noviembre de 2021, ya citadas.

49 Vid, por todos, Soldevilla Fragoso, S., «Sentencia...», óp. cit.; Fernández Cobo, B., y Ruiz de las Heras, A., «La presunción...», óp. cit., págs. 99-101; o Llanos Ciafrino, T., «La doctrina Saquetti y el recurso de casación», Universidad Complutense de Madrid, 2024, págs. 43-46.

50 Vid., a este respecto, Soldevilla Fragoso, S., «Sentencia...», óp. cit.; Cobreros Mendazona, E., «El doble...», óp. cit.; o Llanos Ciiafrino, T., «La doctrina...», óp. cit.

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