La energía nuclear en España, su consideración como fuente de generación limpia y renovable. Breve análisis de la evolución normativa 2015-2025
1. Introducción
En el debate político y legislativo global de la última década, la energía nuclear ha ocupado un lugar especialmente controvertido en cuanto a su consideración como fuente de generación de energía “limpia” y “renovable”. Por un lado, se destaca su bajo nivel de emisiones directas de gases de efecto invernadero durante la fase de generación eléctrica, lo que la situaría como una energía limpia en términos climáticos. Por otro lado, sin embargo, se cuestiona su carácter renovable, dado que utiliza combustible de origen mineral finito (uranio) y genera residuos radiactivos de larga duración.
En el período 2015-2025, la normativa y jurisprudencia en España, la Unión Europea (UE) y diversos foros internacionales han evolucionado para dar respuesta a este dilema. Se han aprobado leyes, directivas y reglamentos, se han emitido resoluciones administrativas y se han pronunciado tribunales sobre aspectos cruciales: la definición legal de las energías renovables (y la exclusión o inclusión de la nuclear), las políticas de descarbonización y transición energética, los criterios de financiación sostenible, así como las garantías de seguridad nuclear y gestión de residuos.
El presente artículo trata de analizar dicha evolución y enmarcar el discurso en la necesidad de seguir o no contando con la energía nuclear o incluso, potenciarla, así como las implicaciones que esto tiene en el mapa global de la transición energética.
2. Definición legal de las energías renovables y posición de la nuclear
En el ordenamiento jurídico español, la definición de “energía renovable”, alineada con la normativa europea, se ha mantenido excluyente respecto de la energía nuclear. La Directiva (UE) 2018/2001 (última Directiva de energías renovables, conocida como RED II) define las energías renovables como “la energía procedente de fuentes renovables no fósiles, es decir, eólica, solar (térmica y fotovoltaica), geotérmica, energía ambiental, mareomotriz, undimotriz y otras energías oceánicas, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás”. Cualquier fuente no incluida en esta enumeración se considera no renovable, lo que implica por consiguiente la exclusión de la energía nuclear.
Esta definición ha sido incorporada al Derecho interno español mediante distintas normas de transposición y políticas energéticas, confirmando que la energía nuclear no se clasifica legalmente como fuente renovable.
Sin embargo, aunque la energía nuclear no tiene la consideración de fuente de generación de energía renovable (el uranio es un recurso finito), si suele considerarse limpia desde el punto de vista climático, en cuanto a que su ciclo de generación no emite CO₂equivalente en cantidades significativas.
En España, desde hace unos años hasta la actualidad, la energía nuclear aporta alrededor del 20% de la capacidad de generación de la electricidad, pero su exclusión del régimen jurídico de energías renovables implica que no goza de los incentivos ni del tratamiento favorable que las leyes otorgan a otras tecnologías como la eólica o la solar. La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (marco general del sector) y su normativa de desarrollo (entre otros el Real Decreto 413/2014, que regula la producción a partir de fuentes renovables), limitan el régimen especial de fomento exclusivamente a instalaciones de energías renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, categorías en las que no encaja la generación nuclear.
3. Evolución de la política energética española
En el periodo 2015-2025, con dos periodos de alternancia de siete años cada uno de ellos, la política energética española ha estado marcada por el compromiso de descarbonización y transición ecológica, con un acento en la expansión de energías renovables y la reducción progresiva de tecnologías contaminantes o de riesgo. La energía nuclear, si bien libre de emisiones de CO₂ en operación, se encuadra en esta estrategia como una tecnología de transición, pero destinada a su extinción a corto/medio plazo, fundamentalmente por razones de seguridad que afectan a la gestión de residuos y la falta de aceptación social.
La mayor evidencia normativa es la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, que estableció objetivos vinculantes de reducción de emisiones y penetración de renovables. Si bien esta ley no prohíbe explícitamente la generación nuclear existente, sí introdujo restricciones importantes: en su artículo 10 prohibió, desde su entrada en vigor en mayo de 2021, la concesión de nuevos permisos de exploración e investigación de minerales radiactivos (uranio) con fines energéticos, así como nuevas autorizaciones de instalaciones radiactivas del ciclo del combustible nuclear.
En cuanto al parque nuclear actualmente en operación, compuesto por 7 reactores operativos hasta 2021, la política oficial ha sido la de un cierre escalonado pactado con las empresas propietarias. En marzo de 2019 se alcanzó un protocolo entre el Gobierno y las compañías eléctricas para cerrar todas las centrales nucleares entre 2027 y 2035, al agotar aproximadamente sus 40 años de vida de diseño. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, elaborado por MITECO y remitido a la Comisión Europea, contempla expresamente la clausura progresiva de las centrales nucleares en España.
Según el calendario vigente (actualizado en 2024), Almaraz I sería el primer reactor en cesar en 2027, seguido de Almaraz II en 2028, y así sucesivamente hasta cerrar la última planta (Trillo) en 2035. El PNIEC 2021-2030 prevé que la potencia y generación nuclear (que en 2024 aportó cerca del 20% de la electricidad nacional) sea reemplazada principalmente por energías renovables, estimando alcanzar un 81% de generación eléctrica renovable para 2030. De hecho, las proyecciones oficiales indican que la participación de la nuclear en la generación caerá al 8% en 2030, siendo compensada por nueva potencia solar fotovoltaica, eólica y otras tecnologías limpias. Este plan y los acuerdos de desarrollo del mismo están actualmente siendo cuestionados por algunos operadores del mercado muy relevantes[1].
El MITECO ha dictado resoluciones denegatorias de autorizaciones nucleares[2], apoyándose en informes técnicos del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) y en la nueva Ley 7/2021. Igualmente, ha emitido circulares e instrucciones para la operación segura de las centrales existentes y la gestión de sus residuos, en consonancia con las directrices europeas de seguridad nuclear (Directiva 2014/87/Euratom) y de combustible gastado (Directiva 2011/70/Euratom).
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), como regulador del sector eléctrico, ha elaborado informes y propuestas normativas concernientes al mercado eléctrico en los que la nuclear aparece principalmente por su rol en el mix de generación y su remuneración. Igualmente, la CNMC supervisa los costes de los residuos nucleares y su financiación a través de la empresa pública ENRESA, aunque estos aspectos trascienden a un plano más económico que jurídico.
España durante el período 2015-2025 ha reforzado la idea de que la energía nuclear no es una energía renovable y ha encaminado sus políticas a la reducción progresiva de esta fuente de generación. Aunque reconocida como energía de transición con emisiones casi nulas de carbono, el acento regulatorio está puesto en prevenir su expansión (prohibición de nuevas instalaciones nucleares y de minería de uranio) y en responsabilizar a sus operadores de los costes ambientales (impuestos específicos y planes de desmantelamiento supervisados).
4. El enfoque de la Unión Europea
La UE ha diferenciado claramente entre energías renovables (reguladas por la Directiva 2009/28/CE y luego por la Directiva (UE) 2018/2001) y la energía nuclear, esta última amparada por el Tratado Euratom de 1957, un régimen jurídico paralelo centrado en la promoción y control de la energía atómica con fines pacíficos. Hasta fechas recientes, la legislación comunitaria en materia de energía y clima no incluía a la nuclear dentro de las fuentes renovables ni verdes aunque reconocía su papel en la reducción de emisiones.
Los desarrollos normativos más recientes han profundizado en esta dicotomía: el Reglamento (UE) 2020/852, Taxonomía de las inversiones sostenibles y sus actos delegados, establecen un sistema de clasificación de actividades económicas ambientalmente sostenibles, con el objeto de guiar las inversiones financieras hacia tecnologías alineadas con los objetivos climáticos y ambientales de la UE. La norma base de 2020 no definió de inicio si la generación nuclear era sostenible, posponiendo el asunto a un acto delegado sujeto a análisis técnicos específicos.
Tras un periodo de consultas con expertos, en 2022 la Comisión Europea propuso el Reglamento Delegado (UE) 2022/1214, calificando -bajo estrictas condiciones- a ciertas actividades de generación de energía nuclear como contribuyentes a la mitigación del cambio climático (es decir, elegibles dentro de la taxonomía verde).
En los considerandos de dicho reglamento se reconoce explícitamente que las actividades nucleares son de bajas emisiones de carbono, pero no constituyen energía procedente de fuentes renovables según la definición de la Directiva 2018/2001. Su inclusión se justifica no por ser renovables, sino por considerarse actividades de transición conforme al artículo 10(2) del Reglamento 2020/852: es decir, actividades que contribuyen a descarbonizar la economía cuando no hay alternativas tecnológicas viables a suficiente escala.
El acto delegado impone condiciones técnicas estrictas para considerar “verde” un proyecto nuclear: por ejemplo, que los nuevos reactores autorizados antes de 2045 sean de diseño avanzado (Gen III+ con las mejores tecnologías de seguridad disponibles), que los Estados miembros cuenten con planes y fondos concretos para gestionar los residuos de alta actividad y para desmantelamiento, etc. Además, la categorización tiene carácter transitorio y requiere transparencia a los inversores sobre el estatus especial de la nuclear[3].
La Comisión aprobó el acto delegado en marzo de 2022 y, posteriormente, el Parlamento Europeo no ejerció su derecho de veto. En julio de 2022, el Pleno del Parlamento rechazó una moción de objeción a dicho acto delegado, con 328 votos en contra vs. 278 a favor de vetarlo. De esta forma, desde el 1 de enero de 2023, ciertas inversiones en centrales nucleares (y gas) se consideran sostenibles bajo la taxonomía de la UE. Cabe destacar que el Parlamento condicionó este aval a ciertas condiciones propuestas, subrayando su carácter temporal y transicional.
Paralelamente, la UE ha actualizado sus objetivos de energías renovables en el mix energético sin incorporar la nuclear a dichas metas. La Directiva (UE) 2018/2001 (RED II) y su próxima revisión al alza (acordada en 2023, elevando el objetivo global de renovables al 42.5% para 2030) siguen definiendo las renovables en los términos ya citados, excluyendo la nuclear.
Esto significa que, por ejemplo, cuando la legislación europea fija objetivos vinculantes de porcentaje de energía renovable en el consumo final (como el 32% para 2030 establecido en RED II, luego aumentado), la contribución de la nuclear no contabiliza para dichos fines.
Desde la perspectiva de la Comisión, aunque la prioridad explícita esté en expandir las renovables, la nuclear es una tecnología de apoyo para lograr la neutralidad climática. Por su parte, el Parlamento Europeo ha emitido resoluciones que muestran la división de opiniones sobre la energía nuclear. En una resolución de 28 de noviembre de 2019 relativa a la COP25 (Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático celebrada ese año en Madrid), el Parlamento Europeo reconoció que “la energía nuclear puede jugar un papel para alcanzar los objetivos climáticos ya que no emite gases de efecto invernadero, y también puede garantizar una parte importante de la producción eléctrica en Europa”.
5. Perspectiva internacional: IAEA, IPCC y otros foros multilaterales
Fuera del ámbito estrictamente europeo, diversos organismos y foros especializados han abordado la cuestión de si la energía nuclear debe considerarse una fuente limpia y sostenible. En la década analizada, las posturas han variado ampliamente, desde un respaldo técnicamente fundamentado (destacando su bajo carbono) hasta la llamada a la cautela por sus riesgos. A continuación, se resumen las posiciones de los principales actores internacionales:
i. Organismos del sistema de Naciones Unidas – IAEA e IPCC.
La Agencia Internacional de la Energía Atómica (IAEA/OIEA), organismo de la ONU encargado de velar por el uso pacífico y seguro de la energía nuclear, históricamente promueve los beneficios de la nuclear en el contexto del desarrollo sostenible. En 2022, la IAEA publicó un informe específico “Climate Change and Nuclear Power”, resaltando que para lograr la neutralidad de carbono global y la meta de limitar el calentamiento a 1,5ºC, será necesario invertir en tecnologías limpias a gran escala, entre las cuales la nuclear puede jugar un rol importante. La IAEA subraya que la energía nuclear posee “una de las huellas de carbono más bajas” entre las tecnologías de generación, ofrece disponibilidad 24/7 y capacidad de operación flexible, por lo que “puede contribuir de forma importante a la estabilidad y seguridad de un sistema eléctrico totalmente descarbonizado, complementando a las fuentes renovables”.
No obstante, la IAEA también reconoce la necesidad de abordar las preocupaciones en torno a la seguridad de su operatividad y los residuos generados. En sus informes, dedica varios capítulos a los avances en reactores más seguros (diseños de III+ y IV generación) y a las soluciones de gestión de residuos (almacenamiento geológico profundo), enfatizando que, con las debidas medidas, la energía nuclear puede ser segura y sostenible.
En suma, la IAEA presenta a la nuclear como energía limpia en términos de emisiones, sostenible condicionada a una gestión responsable, y necesaria para alcanzar los ODS climáticos.
Por su parte, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) –principal referencia científica en clima– ha incluido la energía nuclear en sus análisis de mitigación. En su Sexto Informe de Evaluación, Grupo de Trabajo III (2022), el IPCC concluyó que “la energía nuclear puede proporcionar energía baja en carbono a gran escala”[4], y que su despliegue podría acelerarse con nuevas tecnologías (reactores modulares, etc.); pero al mismo tiempo recuerda que enfrenta retos de costes, seguridad y aceptación social, así como persisten las preocupaciones por los residuos radiactivos de alta actividad y los accidentes (si bien señala que los diseños modernos han mejorado significativamente la seguridad).
Por tanto, la ciencia climática representada por el IPCC reconoce la nuclear como una fuente de energía de bajas emisiones que puede ayudar a mitigar el cambio climático, a la par que llama la atención sobre la necesidad de gestionar sus riesgos para que su contribución neta al desarrollo sostenible sea positiva.
ii. Agencia Internacional de la Energía (IEA) y OCDE/NEA.
La Agencia Internacional de la Energía (IEA) – organismo de la OCDE en materia de políticas energéticas – ha cambiado notablemente su discurso en la última década para apoyar más claramente la energía nuclear en la agenda climática. En informes como “Nuclear Power in a Clean Energy System” (2019) o el WEO 2021, la IEA advirtió que sin una expansión de la nuclear (junto con renovables) será “más difícil, más caro y arriesgado” alcanzar sistemas energéticos limpios.
La IEA insiste en que la nuclear provee electricidad firme y baja en carbono, lo que ayuda a integrar mayores cuotas de renovables variables manteniendo la seguridad de suministro. Al mismo tiempo, sugiere a los gobiernos que para aprovechar estos beneficios es imprescindible establecer marcos regulatorios estables, apoyos financieros innovadores (p. ej., mecanismos de mercado de capacidad o contratos por diferencia) y resolver las asignaturas pendientes de la gestión de residuos a largo plazo.
En cuanto a la Agencia de Energía Nuclear de la OCDE (NEA), ha contribuido con estudios técnicos a la pregunta de la sostenibilidad de la nuclear. En un informe representativo (aunque anterior al periodo, de 2002, con actualizaciones posteriores), la NEA señaló que determinar si la energía nuclear es “tecnología sostenible” depende de múltiples factores (económicos, medioambientales, sociales) y del contexto nacional. La NEA identificó los principales impactos: la nuclear tiene ventajas en términos de seguridad de suministro y bajas emisiones, pero presenta desafíos en cuanto a asegurar que no reduzca de manera significativa los recursos o la calidad ambiental para las futuras generaciones (en referencia a los recursos naturales utilizados y al legado de residuos). En informes más recientes, la NEA ha acuñado el concepto de “Net Zero Nuclear”, argumentando que para lograr cero emisiones en 2050, la energía nuclear debe mantener e incluso aumentar su participación global, complementando a las renovables.
iii. Otros foros multilaterales.
En las Conferencias de las Partes de la CMNUCC (COP), la energía nuclear no ha sido protagonista de decisiones formales (ningún texto del Acuerdo de París o decisiones subsiguientes la menciona explícitamente), pero sí ha figurado en debates colaterales. En COP26 (Glasgow 2021), un grupo de países y entidades lanzó una “Declaración sobre la importancia de la energía nuclear en la lucha climática”, liderado por el Reino Unido, EE.UU. y Francia, destacando que la nuclear, como energía libre de carbono, debe ser considerada dentro del elenco de tecnologías limpias para alcanzar los compromisos de París. Sin embargo, coaliciones de países opuestos (por ejemplo, Alemania, Austria, Luxemburgo) respondieron con comunicados enfatizando sus planes de eliminación de la nuclear y centrando sus esfuerzos en energías renovables y mejoras de eficiencia.
6. ¿Puede la energía nuclear considerarse limpia y/o renovable?
De forma resumida, los principales argumentos a favor de considerar la nuclear “energía limpia” (e incluso sostenible), son:
– Bajas emisiones de gases de efecto invernadero. La generación nuclear prácticamente no emite CO₂ durante su operación. Según datos del IPCC[5] y la IEA, el ciclo completo de vida de una central nuclear (incluyendo minería, construcción, operación y desmantelamiento) produce emisiones comparables a las de la energía eólica y muy inferiores a las de cualquier fuente fósil. Por ello, numerosos expertos sostienen que, desde el punto de vista climático, la nuclear es una energía limpia, indispensable para cumplir los objetivos de reducción de emisiones del Acuerdo de París. El Parlamento Europeo reconoció esta cualidad al afirmar que la nuclear “no emite gases de efecto invernadero” y puede ayudar a cumplir objetivos climáticos. Este argumento ha sido esencial para su inclusión en la taxonomía verde de la UE como actividad de mitigación del cambio climático.
– Alta densidad y continuidad energética. Una central nuclear produce una gran cantidad de energía en un espacio relativamente reducido y de forma constante y continua. Esto la convierte en una fuente firme que puede complementar a las energías renovables intermitentes (solar, eólica). La IAEA y la IEA destacan que la nuclear puede mejorar la estabilidad de los sistemas eléctricos descarbonizados y facilitar mayor penetración de renovables, actuando como respaldo sin emisiones. Por tanto, desde un enfoque técnico, se argumenta que un mix con nuclear y renovables puede ser más fiable e igualmente libre de carbono en comparación con un mix 100% renovables, que requeriría mucho almacenamiento y sobrecapacidad.
– Independencia de recursos fósiles y seguridad de suministro. A diferencia del gas o el carbón, el uranio es ampliamente disponible en diversos países y su coste incide poco en el coste de generación (además, puede almacenarse en stock estratégico). En el contexto geopolítico actual, se resalta que la nuclear aporta seguridad energética al reducir la dependencia de combustibles fósiles importados. Países de la OCDE han mencionado que la nuclear, siendo de producción nacional en su mayor parte (salvo el mineral), ofrece precios más estables y capacidad de cubrir demanda base. Este es un punto a favor especialmente en Europa tras la crisis del gas de 2022, donde algunos reconsideran la nuclear como la vía para lograr autosuficiencia eléctrica con bajas emisiones de carbono.
– Marco regulatorio y tecnológico robusto. Desde el accidente de Fukushima (2011), los estándares de seguridad nuclear se han reforzado mundialmente. La UE, por ejemplo, impuso pruebas de resistencia (“stress tests”) a todas sus centrales y actualizó la Directiva de Seguridad Nuclear 2014/87/Euratom para exigir mejoras continuas. La industria está implementando diseños de reactores más seguros (sistemas pasivos) y planes de gestión de residuos (varios países ya están construyendo almacenes geológicos). Quienes abogan por la nuclear señalan que, si se cumplen estrictamente estos estándares, el impacto ambiental real de la nuclear (en términos de contaminación o riesgo) es muy bajo. Citando al Tribunal de Justicia de la Unión Europea[6], mientras se respeten las normas ambientales europeas, no hay impedimento legal para fomentar la nuclear como parte del mix. En otras palabras, jurídicamente es posible conciliar la energía nuclear y la protección ambiental mediante una regulación adecuada.
– Doctrina del “mal menor” o transición progresiva. Aunque la energía nuclear no sea renovable (por su combustible finito), debería ser clasificada al menos como “energía de transición limpia” en el Derecho ambiental. Se argumenta que, frente a la urgencia climática, es preferible mantener y extender el uso de las centrales nucleares existentes (e incluso construir nuevas bajo los criterios actuales) que recurrir a centrales de gas o carbón para respaldar a las renovables. Este argumento teleológico se resume en que la prioridad normativa debe ser reducir emisiones rápidamente, y la nuclear es una herramienta disponible y probada para ello. Así, se pide una interpretación normativa evolutiva que integre la nuclear en los instrumentos de fomento verde (por ejemplo, integrarla en ayudas a energías limpias, esquemas de certificados de electricidad sin carbono, etc.), al menos temporalmente.
Por el contrario, los argumentos más relevantes en contra de considerar la nuclear “limpia y/o renovable” son:
– Generación de residuos radiactivos peligrosos. El punto central que esgrime la doctrina ambiental es que la energía nuclear no está libre de impactos contaminantes, puesto que produce residuos radiactivos de alta actividad que permanecen peligrosos durante miles de años. Actualmente no existe una solución plenamente satisfactoria a largo plazo: los primeros almacenamientos geológicos profundos (en Finlandia y Suecia) apenas están entrando en operación, y queda por demostrar su eficacia secular. Desde la óptica del Derecho ambiental, esta “herencia” de residuos contraviene el principio de no comprometer a las generaciones futuras. Algunos juristas argumentan que calificar como “verde” o “sostenible” a una actividad que legará pasivos radiactivos a muchas generaciones es contradictorio. Incluso en la taxonomía de la UE, la aprobación de la nuclear fue condicionada a que no cause perjuicio significativo a objetivos ambientales, lo que depende justamente de gestionar bien los residuos generados.
– Riesgo de accidentes catastróficos. Si bien la probabilidad es baja, la posibilidad de que ocurran accidentes graves (i.e., Chernóbil, Fukushima) con consecuencias ambientales amplias es inherente a la tecnología nuclear. Desde una perspectiva precautoria, muchos ordenamientos (ej. Alemania tras Fukushima) han decidido prescindir de la nuclear para evitar ese riesgo. Jurídicamente, el principio de precaución[7] podría invocarse para justificar la no promoción de actividades con potencial daño grave e irreversible, aunque sea incierto. Además, la eventualidad de contaminación radiactiva transfronteriza coloca a la nuclear en una categoría distinta a las renovables en términos de seguro y responsabilidad civil: los tratados internacionales y leyes nacionales imponen esquemas especiales de responsabilidad por daños nucleares, reconociendo que el daño potencial excede con creces al de otras fuentes. Por ello, los detractores de la nuclear sostienen que no es apropiado llamar “energía limpia” a una que, en caso de fallo, puede contaminar extensamente aire, agua y suelo.
– Costes económicos y desplazamiento de renovables. Desde el punto de vista de las políticas públicas sostenibles, se argumenta que la promoción de la energía nuclear puede restar recursos financieros y atención al desarrollo de energías renovables verdaderamente limpias. Los proyectos nucleares recientes en Europa han demostrado ser muy costosos y lentos (Hinkley Point C, Flamanville). Si los gobiernos no hubieran destinado subsidios o garantías a nuevas centrales nucleares, esos fondos podrían haberse invertido en más capacidad renovable o en almacenamiento con resultados más rápidos en reducción de emisiones. Algunos autores hablan de la “distracción nuclear”: persiguiendo la opción nuclear, se ralentiza la transición hacia renovables que son más baratas actualmente. Este argumento fue utilizado, por ejemplo, por grupos ecologistas europeos para oponerse a la inclusión de nuclear en la taxonomía, calificándola de posible greenwashing que desviaría inversiones de donde más se necesitan. Además, dado que la taxonomía es un instrumento para canalizar las llamadas financiaciones verdes, algunos críticos sostienen que su credibilidad se debilita al incluir actividades que no cumplen plenamente criterios ambientales integrales.
– Aceptación social y participación ciudadana. El Derecho ambiental moderno propugna la participación pública en decisiones sobre infraestructuras energéticas (Convención de Aarhus). La experiencia muestra que los proyectos nucleares enfrentan gran oposición social en muchas comunidades, a diferencia de la mayoría de renovables. Desde la perspectiva del derecho a un medio ambiente seguro, organizaciones civiles y ONGs argumentan que no se les puede imponer el riesgo nuclear en contra de su voluntad, máxime existiendo alternativas renovables.
7. Conclusiones
– La energía nuclear se sitúa en un gris normativo: no es renovable ni completamente limpia en sentido absoluto, pero sí es una fuente de generación libre de emisiones de carbono en operación y con potencial para coadyuvar a la transición ecológica. La consideración de la energía nuclear como “limpia” o “renovable” sigue siendo objeto de debate.
– La tendencia normativa reciente, especialmente visible en la UE, es reconocer su contribución climática (calificándola de energía de bajas emisiones que puede ser sostenible bajo determinadas condiciones), pero sin equipararla a las energías renovables tradicionales. Ninguna ley o tratado internacional vigente la define como renovable, y es poco probable que tal definición cambie en el corto plazo, dado el peso de los argumentos en contra. Sí se observa, en cambio, un mayor acercamiento terminológico: se habla de energías limpias o libres de carbono, un conjunto en el cual caben tanto renovables como nuclear.
– La década 2015-2025 ha sido un periodo definitorio para la posición de la energía nuclear en el ordenamiento jurídico, tanto español como internacional. En España, la evolución normativa refleja una decisión política clara: no considerar la energía nuclear ni renovable ni deseable a largo plazo, fortaleciendo el marco legal para el despliegue de renovables y programando la desaparición gradual de la nuclear del mix energético. En el ámbito de la Unión Europea, se mantiene la distinción formal entre renovables (definidas taxativamente sin nuclear) y la nuclear; sin embargo, las instituciones europeas han reconocido el aporte de la nuclear a la descarbonización incluyendo ciertas actividades nucleares bajo el paraguas de “sostenibilidad climática” (taxonomía verde) y afirmando en resoluciones su papel en la lucha contra el cambio climático.
– La jurisprudencia europea ha dejado sentado que la elección nuclear es una prerrogativa de cada Estado miembro, y que promoverla no contraviene el Derecho de la UE siempre que se cumplan las normas de seguridad y medio ambiente.
– En los foros internacionales, la energía nuclear es presentada por los organismos técnicos (IAEA, IEA, IPCC) como parte de la solución al reto climático, destacando su carácter de energía limpia en carbono. La comunidad internacional no la clasifica formalmente como “energía renovable”, y subsisten divisiones entre países pro-nucleares y antinucleares en las negociaciones climáticas y energéticas.
– Desde el punto de vista doctrinal, queda patente que la energía nuclear ocupa un lugar singular: es limpia en términos de emisiones, pero con impactos ambientales y sociales que la alejan del paradigma renovable. Muchos autores abogan por términos más matizados como “energía de bajas emisiones” o “energía no emisora” en lugar de equipararla a las renovables.
– Si bien no puede afirmarse que la energía nuclear sea una fuente renovable en sentido jurídico ni científico – dado su combustible finito –, sí se ha ido abriendo paso la noción de que es una fuente de energía limpia en carbono que podría integrarse en estrategias de sostenibilidad con ciertas garantías.
– La normativa de 2015-2025 muestra un difícil equilibrio entre aprovechar su contribución climática y prevenir sus riesgos: la inclusión condicional en la taxonomía de la UE, las exigencias cada vez mayores de seguridad (a nivel de Directivas Euratom y estándares del IAEA) y las propias decisiones nacionales de algunos Estados de prolongar o revivir programas nucleares (Francia planeando nuevos reactores, Bélgica retrasando su apagón nuclear, etc.) indican que la nuclear seguirá formando parte de la conversación sobre energía sostenible.
– Para muchos Estados, la energía nuclear constituye una fuente de generación geoestratégica, puesto que se limita la dependencia de terceros países/mercados y de la volatilidad existente en otras materias primas. Es decir, se trata de cuestiones que también incluyen seguridad nacional, así como independencia y estabilidad energética.
– El caso español ilustra la postura opuesta: es posible y legítimo planificar un futuro energético 100% renovable sin nuclear, priorizando los principios de prevención y participación pública. Ambas aproximaciones conviven en el marco europeo gracias al respeto a la libertad del mix energético, lo que probablemente continuará.
8. Propuestas para un debate más equilibrado
Ante este panorama complejo, cabría plantearse algunas recomendaciones para enriquecer la reflexión colectiva y las decisiones normativas de los próximos años:
– Revisar la planificación energética nacional con una base técnica rigurosa. Actualizar el PNIEC y demás planes energéticos conforme a análisis técnicos independentes, evaluando distintos escenarios para 2030-2040: uno con cierre nuclear según lo previsto (2027-2035) y sustitución del 100% por renovables y almacenamiento, y otro con extensión limitada de vida de algunas centrales nucleares bajo altos estándares de control y seguridad. De esta forma, se podría comparar las opciones existentes en términos de seguridad de suministro, costes y emisiones, permitiendo ajustar el calendario de cierre si fuera necesario para garantizar los objetivos climáticos sin comprometer el suministro eléctrico.
– Fortalecer el marco jurídico para la gestión de residuos y el desmantelamiento. Acelerar la implementación del Almacén Geológico Profundo (AGP) en España. Esto incluye definir el emplazamiento y el diseño del AGP con participación pública y criterios técnicos de vanguardia. En este sentido, existen modelos suficientemente buenos en otros países (Finlandia, Suecia). Las empresas nucleares deben seguir financiando el Fondo de residuos de ENRESA para cubrir los costes futuros, evitando cargas al erario público.
– Incidir en un marco legal robusto de responsabilidad y seguros por posibles daños nucleares que cubra e internalice los riesgos, por lo que podría ser necesario actualizar las coberturas del Convenio de París y las normas nacionales en la materia. Una gestión de los residuos correcta y garantizada debe ser condición sine qua non para cualquier consideración de la nuclear como opción sostenible.
– Impulsar la innovación nuclear segura y la colaboración internacional: apoyar la I+D en tecnologías nucleares avanzadas que mitiguen los problemas actuales. Por ejemplo, promover proyectos piloto de reactores modulares (SMR) en consorcio con socios europeos, bajo la supervisión del CSN, para evaluar su viabilidad comercial en la próxima década. Participar activamente en iniciativas internacionales (OIEA, NEA/OCDE) sobre Generación IV y reciclaje de combustible, de modo que España esté a la vanguardia del conocimiento de las nuevas tecnologías que se van investigando y desarrollando.
– Considerar la energía nuclear en la taxonomía y normativas con un enfoque científico y uniforme. A nivel de la UE, abogar por que la clasificación de inversiones sostenibles y demás regulaciones energéticas se basen en criterios científicos homogéneos. En la práctica, significa mantener la exigencia de condiciones estrictas para la nuclear como las fijadas en la taxonomía verde y al mismo tiempo evitar discriminaciones políticas: si una planta nuclear cumple los máximos estándares de seguridad y tiene un plan de gestión de residuos final, debería poder optar a mecanismos de financiación verde transicional.
– Fomentar un debate público serio e informado para la construcción de un consenso social y político. Encarar el futuro de la energía nuclear con transparencia y rigor informativo. Organizar foros y debates públicos con participación de científicos, juristas, industriales, técnicos, ecologistas y la sociedad civil, donde se expongan datos verificados y verificables sobre costes, riesgos y beneficios de la nuclear frente a otras opciones. Es preciso fortalecer la comunicación institucional para combatir la desinformación y las posturas polarizadas. Solo con un debate sereno se podrá quizás llegar a un consenso de política energética estable a medio plazo – ya sea para confirmar el cierre nuclear en la fecha prevista o para reevaluarlo. La experiencia internacional muestra que, en cualquier proyecto nuclear, la aceptación social es tan importante como la viabilidad técnica.
La energía nuclear se sitúa en la encrucijada de la transición ecológica: no es la “panacea verde” que algunos defienden, pero tampoco un tabú absoluto al que podamos dar la espalda sin más. En última instancia, su consideración como fuente limpia o no dependerá de decisiones político-jurídicas informadas por la ciencia y de la evolución tecnológica en las próximas décadas. Dentro del contexto de la UE, España debe afrontar este debate sin prejuicios pero con prudencia, manteniendo el objetivo irrenunciable de un sistema energético seguro, sostenible y plenamente descarbonizado a mitad de siglo. Las propuestas aquí expuestas buscan contribuir a esa hoja de ruta, equilibrando la ambición climática con la seguridad jurídica y ambiental. Solo el tiempo y las acciones concretas dirán qué papel acabará jugando el átomo en el nuevo paradigma energético que emerge en el siglo XXI.
Equipo ITER Law
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[1] El Cero Energético del 28A ha vuelto a sembrar la polémica poniendo de manifiesto las dificultades que el cierre de las centrales nucleares supone para el plan de transición energética.
[2] Véase, por ejemplo, la denegación de la autorización de construcción de la planta de concentrado de uranio en Retortillo (Salamanca) solicitada por la empresa Berkeley, paralizando el único proyecto reciente de minería de uranio en España.
[3] Esta decisión fue políticamente controvertida. Países como Francia, Polonia, Hungría o Finlandia, favorables a la energía nuclear, presionaron para su inclusión, mientras que otros como Alemania, España, Austria o Luxemburgo mostraron rechazo.
[4] Existen suficientes recursos de uranio para una expansión sustancial de la nuclear, más de un siglo al ritmo actual.
[5] Informe del IPCC 2014 (WGIII).
[6] Sentencia TJUE (Gran Sala) de 22 sept. 2020, caso Hinkley Point C.
[7] Artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a nivel europeo.